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廖崢嶸:WTO改革是場錯綜復雜的斗爭

來源:環球時報 | 作者:廖崢嶸 | 時間:2019-04-18 | 責編:李曉曼

廖崢嶸 中國社科院和平發展研究所常務副所長

世貿組織(WTO)改革正在步入深水區。維護還是削減發展中國家在WTO框架下的優惠待遇,成為各方爭議的焦點之一。在許多發展中國家看來,WTO框架下發展中國家享有的“特殊與差別待遇(SDT)”,存在條款約束力不足,有強制力條款缺乏可操作性、實施效果不佳等問題,需要維護、加強。而美歐則認為,發展中國家身份認定缺乏規則依據,“自我認定”的發展中國家往往援引優惠條款,要求減免義務,WTO框架下的許多談判由此成為發達國家單方面承擔義務,因此優惠條件應當削減。

面對錯綜復雜的矛盾糾紛和利益訴求,中國的態度很明確,WTO改革要堅持多邊貿易體制的核心價值和基本原則,而“特殊與差別待遇”是其中的重要基石,不容動搖。

享受優待是普遍原則

發展中國家的權益來之不易。在WTO的前身GATT(關稅及貿易總協定)成立之際,美國等發達國家并不認可發展中國家應當享有優待,而是把條約的普適性、對等互惠等作為當時的基本原則。但為吸引更多發展中國家加入協定,同時也是由于廣大發展中國家的堅決斗爭,1966年GATT承認非互惠原則,發達國家同意對發展中國家實行非互惠的關稅減讓,承諾給予更好市場準入條件。1979年GATT全體通過《關于差別和更優惠待遇、互惠及發展中國家的進一步參與的決定》,即“授權條款”,為發達國家給予發展中國家特殊待遇提供法律基礎。

發達國家態度轉變的根本動力在于,世界經濟發展、發達國家的繁榮離不開廣大發展中國家參與,不降低準入門檻,參與面難以擴大。還有,發展中國家雖然在市場準入、過渡期等方面獲得優待,但也在農產品市場開放和農業補貼等問題上對發達國家做出了讓步。

發展中國家享受優惠是普遍原則。WTO成員中有2/3享受不同程度優惠。不僅WTO,在各類國際組織,包括聯合國開發計劃署、國際貨幣基金組織、世界銀行、OECD中,以及在國際間的多邊、區域以至雙邊協定的政策與實踐中,均能見到對發展中國家的優惠條件,這已是通行的國際慣例,也是開展國際經濟合作的基本原則。將世界經濟體區分為“發達”和“發展中”等不同層次,已滲透到戰后幾十年的國際經濟實踐,通過發達國家對發展中國家實施非對等互惠,幫助發展中國家融入國際市場和世界經濟體系,體現了更高層次的公平、正義,有力地促進了世界共同發展和人類進步。

問題不僅在于特殊與差別待遇本身,更在于為獲得待遇而需要的身份認定。WTO框架下并沒有發展中國家身份認定的有關規則,而是在協商具體條款時,通過自我宣示或其他方認可而成為“發展中國家”。據WTO秘書處統計,各項條約中共含有145條明確的“特殊與差別待遇”條款,各方援引不同標準進行身份認定,爭取享受更好待遇。

這必然引起矛盾。比如美國認為,由于身份認定缺乏規則,導致新加坡、韓國、科威特等富國也說自己是發展中國家,爭取享受某些優惠待遇。當然,美國最不滿的還是中國、印度、巴西、南非等新興經濟體仍然堅持自己是發展中國家,從而享受優惠條件和談判優勢。

捍衛權益不只為自己

中國毫無疑問仍然是發展中國家,理應享有正當權益。根據聯合國開發計劃署、世界銀行、國際貨幣基金組織等的統計數據,無論從人均收入、產業結構還是人類發展水平看,中國仍然、也只能算是一個發展中國家。中國是一個大國,但仍屬大而不強。這個定位是國力的真實體現,也有助于我們找準發力點和努力方向。從政治上看,在聯合國以及其他多邊舞臺上,中國對國際事務的看法和利益訴求更多是與發展中國家接近或一致。發展中國家是中國外交的基礎。堅持站在發展中國家陣營,是維護國家發展和安全利益、推動世界多極化、促進和平發展的必然要求。

中國又是最大的發展中國家,從不拒絕承擔相應責任。中國在WTO改革進程中堅決維護發展中國家的“特殊與差別待遇”,不只是為自己,更是著眼于維護多邊體制,捍衛其基本原則,志在為廣大發展中國家謀取正當利益。隨著中國的發展,發達國家逐步結束對中國的發展援助。中國加入WTO時已經放棄了發展中國家應享受的許多優惠待遇。不僅如此,中國更用實際行動積極承擔與自己發展水平相適應的責任,履行開放義務。

2001年中國加入世貿組織的時候,對世界承諾的約束關稅是10%,到2010年實際關稅已降到9.8%,2018年進一步降到7.5%。如果再考慮到貿易結構的因素,中國的實際貿易加權平均稅率只有4.4%,不僅低于其他金磚國家,也接近發達國家。美國的總體水平是2.4%,歐盟是3%,澳大利亞是4%。中國雖然沒正式加入OECD,但積極履行減貧、扶貧義務,提出“一帶一路”倡議創新國際發展合作模式,主動肩負更多援助發展責任。在當前推動形成全面開放新格局下,新一輪擴大開放舉措正加緊實施,市場準入、營商環境保障將越來越接近甚至部分超過發達國家水平。中國的這些主動行動,不但惠及發達國家,也惠及廣大發展中國家。

可先易后難推動改革

與初創時相比,WTO面臨的內外形勢發生了巨大變化,改革勢在必行。在此過程中:

首先,中國應堅持原則性與靈活性相統一,既堅定維護自身發展中國家定位和相關權益,又可在具體問題上對對等互惠原則和要求持開放態度,根據自身發展水平做出取舍,回應各方關切。

其次,圍繞優惠待遇的矛盾主要集中在金磚國家、G20中的新興經濟體。為此,新興經濟體很有必要加強協調,步調一致。如果各自為戰,以自己局部利益優先,則會損害大部分國家利益。

再者,正如中國不是普通發展中國家,美國也不是普通發達國家,在WTO這個多邊舞臺,任何一方都不應過分強調自己的特殊性,搞例外,而應考慮承擔更多責任。WTO是個大家庭,利益訴求繁復,中、美、歐等應在其中發揮引領作用,不應以對抗姿態甚至以退出相要挾,尋求“要么全贏、要么全輸”式的解決,而應求同存異,先易后難,先解決上訴機制癱瘓等緊迫問題,將觸及原則性的問題往后放,以免重蹈多哈回合無疾而終的覆轍。

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