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穩增長政策跟蹤審計專家論壇(實錄)

發布時間: 2015-07-03 09:29:51    來源: 中國網    作者: 毅歐    責任編輯: 毅鷗

高培勇:尊敬的各位專家、各位來賓,女士們、先生們,大家上午好!

非常歡迎并且感謝大家蒞臨中國社科院財經戰略研究院出席今天的論壇,今天的穩增長政策跟蹤審計專家論壇,由中國社會科學院財經戰略研究院審計署辦公廳、審計署財政審計司聯合主辦,首先請允許我榮幸地向大家介紹蒞臨財經院并且出席今天論壇的各位領導和專家,他們是:

審計署副審計長袁野同志,中國社科院副院長張江同志,審計署財政審計司司長郝書辰同志,我們的中國社科院經濟政策研究中心主任郭克莎同志,亞洲開發銀行駐中國代表處高級經濟學家莊健先生,中國社科院財計局局長段小燕同志,自己人不介紹了,大家發言的時候再一并說。

中國社科院學部委員、財經院院長 高培勇

今天的會議主題是穩增長政策跟蹤審計專家論壇,我想說這個主題當中至少有兩個關鍵詞這次大家要特別注意,一個關鍵詞是穩增長政策,另外一個關鍵詞是跟蹤審計,所謂穩增長政策不用我多解釋,就是基于拉動經濟的需要而實行的宏觀經濟政策安排和部署,跟蹤審計大家也知道,是有別于過去的,事前或事中、事后的單向審計,而實行的包括事前、事中和事后的全過程審計。但是我想說,把穩增長政策和跟蹤審計對接起來形成一個整體,我的印象不知道記得準不準,是在2008年,在這4萬億投資的擴張性宏觀經濟政策的部署當中,第一次提出審計要全面介入穩增長政策的貫徹實施,進行全程的跟蹤審計。但是2008年的穩增長政策的跟蹤審計,我的理解,不知道對與錯,主要是基于資金運用的合規審計線索而展開的,在當時它有著特殊的意義,不過到了今天,特別是從去年以來,穩增長政策的跟蹤審計的意義已經得到了極大的拓展,去年的8月份國務院專門發告示,要對穩增長政策的落實情況由審計機關進行全程的跟蹤審計,以此為契機,穩增長政策的跟蹤審計已經由過去的以錢為線索,拓展到錢和事同時兼用。由以往的專注于資金運用的合規審計延伸到合規審計與政策的落實兩個方面的內容同時兼用。它和以往我們所理解的穩增長政策的跟蹤審計的確發生了極大的變化,如果把這一次的穩增長政策跟蹤審計稱之為新一輪的穩增長政策的跟蹤審計,那么以往的跟蹤審計和現實的跟蹤審計就有很多方面的變化,對于新一輪穩增長政策的跟蹤審計,它的規律性應當說我們還在探討當中。對于新一輪穩增長政策的跟蹤審計的實施效果,也尚待進一步評估。

今天的專家論壇我們實際上有兩個任務,一個任務是探討新一輪穩增長政策跟蹤審計的規律性,第二個任務,評估新一輪穩增長政策的實施效果,當然兩個方面的任務合為一體,其目的就是為今后的穩增長政策的全面落實以及它的跟蹤審計,提供政策咨詢。我相信今天的會議對于我們實現上述的目標來講,就是一個開題性的工作,下面先請中國社科院副院長張江同志致辭,大家歡迎。

張江:尊敬的袁野副審計長、各位專家、學者、女士們、先生們,大家上午好。非常榮幸能夠受邀參加由中國社會科學院財經戰略研究院與審計署辦公廳、審計署財政審計司聯合舉辦的穩增長政策跟蹤審計專家論壇,中國社科院黨組高度重視這次論壇的舉辦,對審計署、對財經院在這方面工作的創新給予充分的肯定,我代表王偉光同志對論壇的召開表示祝賀,對袁野副審計長、各位專家、學者、媒體界的朋友蒞臨中國社科院指導工作表示歡迎和衷心地感謝。

中國社科院副院長 張江

2012年7月,中國社科院與審計署簽署了共建中國社會科學院財經戰略研究院的戰略合作協議,開始探索一條政策咨詢直接服務于黨的政府部門決策的新思路與新模式,具有里程碑意義,在合作的三年當中,雙方不斷推出合作成果,不斷拓寬合作領域,不斷鞏固合作平臺,有利地支撐了國家審計工作的科學化管理水平,有利地提升了財經院服務黨和政府經濟決策的經濟政策決策的能力,成績顯著,尤其是在國務院發布關于加強中國特色新型智庫建設的意見以及中國社科院大力推進智庫建設的背景之下,這種政策需求與咨詢供給直接對接,正是智庫資政輔政功能的有效實踐,為中國社科院今后的智庫建設提供了值得推廣的有效的經驗。

經過磨合與探索,雙方的合作也從傳統的課題研究、專家咨詢向輿論引導、政策宣傳等新的領域開拓,開啟了決策與咨詢全面的對接。今天,我們在這里聯合主辦的論壇就是深化合作的一個新的方式,本次論壇以穩增長政策跟蹤審計與政策評估為主題,穩定經濟增長是當前社會高度關注的熱點,對應對經濟下行壓力、有效化解三期疊加風險,在2013年下半年以來,政府推出了一系列穩增長的政策措施,與此同時審計被賦予了促進國家重大決策部署落實的新功能,強化審計在促進國家重大政策執行,穩定宏觀經濟增長方面的保障作用,持續跟蹤審計有效推動國家政策落地生根,有利保障政策的實效,引起社會的各方面關注。作為中央經濟改革政策評估的第三方,中國社科院財經戰略研究院的專家們一直以客觀公正的視角,全面評估穩增長政策推進過程落實情況,實施效果以及科學專業的視角評價跟蹤審計的力度與功能,揭示重大政策措施以及宏觀調控部署落實中存在的問題,當然,也希望今天來自各類智庫、科研院所的專家學者們,暢所欲言,提供你們的真知灼見,關注增長過程中出現的新問題、新情況,為保障我國經濟社會平穩運行、健康發展資政獻言。

最后希望審計署的各位領導和同志們,繼續關心支持中國社科院的工作,我在這里,在這個時候講這句話,有特殊重要的意義,希望財經院作為社科院與審計署的合作橋梁,繼續落實好共建工作,切實與審計署決策服好務,也希望各位專家包括媒體界的朋友們,一如以往地支持社科院財經院的智庫建設工作,我們預祝論壇圓滿成功,感謝袁野副審計長,謝謝大家。

??? 高培勇:非常感謝張院長熱情洋溢的致辭,以及對財經院和審計署學科共建工作情況的肯定,張院長是在一個月之內第二次參加我們的活動,上周三在中日學術研討會上張院長蒞臨會議,接見出席會議的主要嘉賓,今天又在這樣的論壇上發表致辭,我想各位財經院的同事們能夠感受到張院長對于財經院的工作非常的支持和關注,說起財經院的愿景和發展的軌跡,如數家珍。我還想說,其實還有一件事就是張院長對財經院發展的需求基本上是照單全收,我提議我們對張院長對財經院的關注和支持,財經院同志們以及我們各位嘉賓,以掌聲表示感謝。接下來我們有請審計署副審計長袁野同志致辭,大家歡迎。

袁野:國家治理現代化工程中的國家審計新使命尊敬的張江副院長、尊敬的各位專家、學者、同志們,大家上午好!

 
審計署副審計長 袁野

社科院財經戰略研究院審計署辦公廳、審計署財政司聯合舉辦的這次穩增長政策跟蹤審計專家論壇,為新常態下的中國經濟發展獻計獻策,具有非常重要的意義。在此衷心感謝各位專家長期以來對審計工作的重視和支持,感謝各位專家在推動穩增長等政策跟蹤審計方面貢獻的智慧和力量。

今天借這次難得的機會,和大家交流一個主題是“國家治理現代化工程中的國家審計新使命”。

大家知道,中國的審計源遠流長,已經有三千多年的歷史,在歷史的傳承與革新中,在中華傳統文化與國家審計實踐的交融和匯合中,我們認識到國家審計是國家政治制度的重要組成部分,是國家治理的基石和重要保障,國家治理的需求決定了國家審計的產生,國家治理的目標決定了國家審計的方向,國家治理的模式決定了國家審計的制度形態。30多年的審計發展實踐表明,國家審計始終與國家發展緊密相連,承擔著改善國家治理和推動國家經濟社會發展的歷史使命,具有鮮明的時代特征。

近年來,為了推動經濟社會的健康發展,切實落實四個全面的戰略布局,黨中央國務院做出了穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等一系列重大的決策部署,出臺了涉及多個領域的重大政策措施,這些決策部署和重大政策措施的落地生根和不斷完善,是我國成功跨越中等收入陷阱、轉變經濟發展方式、實現全面建成小康社會奮斗目標的重要舉措。在政策的傳遞過程中,也不可避免地存在一些,執行存在一些變形、遺漏或者偏差。從現實的表現來看,上星期包括從審計署的相關審計公告、審計工作報告來看,也確實存在一些地方、一些部門工作存在著濫作為、不作為甚至亂作為的情況,或者是出現了在政策實施過程中的中梗阻,最先一公里難啟程,最后一公里難落實,影響政策措施的實施效果;從國家治理的角度看,這些問題的根源還在于政府職能的轉變未到位,國家治理的執行系統在運行中還存在不暢的情況。

黨的十八屆三中全會提出了完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化目標,在現代化的國家治理中,需要不同的機構分別承擔起決策、執行和監督的職責,從而形成相互聯系、相互作用和相互依賴的決策系統、執行系統和監督控制系統。共同的目標就是維護經濟社會的健康運行。

經過多年的探索和實踐,我們認識到了國家審計是監督控制系統的重要組成部分,具有預防、揭示和抵御的免疫系統功能,服務于國家治理的決策系統,承擔著對國家治理的執行系統支持監督和約束的職責。黨的十八屆四中全會明確要求要完善審計制度,保障依法獨立行使審計監督權,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行全覆蓋。同時四中全會還強調,要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督的制度建設,增強監督的實力和實效。

在國家治理監督控制系統中,在上述這些監督的體系中,國家審計也具有著經常性的專業性的獨立性的這方面的優勢,能夠通過對公共資金、國有資源、國有資產和領導干部經濟責任與新情況的審計全覆蓋,及時地察覺并且揭示執行系統、國家決策部署執行中存在的一些情況和問題,向決策系統提供真實、全面、完整的信息,便于決策系統做出正確的判斷和科學的決策。

克強總理也多次強調,國家審計要做好政策落實的督察員,要將推動政策措施貫徹落實作為審計機關的重要任務,發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用,這個我們理解也是國家、黨中央、國務院對審計賦予的重要使命。

我很贊成剛才高院長在穩增長政策跟蹤落實審計方面的一個回顧,我還要補充的就是,對跟蹤審計的工作,應該說在實踐方面或者成功的實踐方面,還要在2008年的金融危機,落實相關確保資金使用合規合法到位之前,還有一個非常重要的方面,就是在汶川地震爆發的,應該說汶川地震爆發的第二天、第三天,審計署就組織全國的機關對抗震救災的物資、款物的分配使用情況進行跟蹤,那次審計的目標就是確保抗震救災的這些款物能夠用到災區中,確保不出問題,而實踐也證明,審計在重大事件的發生過程中,實時跟進,對于確保資金能夠安全用到位,而且確保黨中央、國務院的政策落實到位,起著比較重要的作用。

2008年金融危機的時候也出臺相關的一些政策,尤其資金使用,審計也緊緊地跟蹤這些資金的使用情況,來對一些重大的項目展開了實時的跟蹤審計。我們回顧也看,就在一些重大的資金跟蹤審計中,對一些重大項目的審計中,除了確保項目按照計劃建成以外,審計也發揮了一手抓政策體制制度艦群問題,另外也發揮了在反腐方面發揮作用,比如說在跟蹤京滬高鐵建設的時候,就揭示出丁書苗的重大貪腐事件。

在當前我們全面貫徹落實“四個全面”戰略布局,推動經濟社會健康發展,尤其在應對當前比較復雜的經濟形勢的情況下,怎么樣把當前中央穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的系列政策措施落實到位,對黨中央國務院的要求做出重要部署,從去年開始先后下發一系列文件,要求全國各省市機關,將穩增長重大政策貫徹落實情況作為審計的重要任務加以開展。從開展的情況來看,我們重點從五個方面全面推進,一個方面就是我們確定的重大項目的落實和跟蹤情況,這個重大項目包括了比如說棚戶區改造,中西部地區的鐵路建設項目,城市的基礎設施改造,一些環保的重點工程等等,和當前經濟社會轉方式、調結構密切相關的重大項目,作為我們跟蹤審計的重點,也包括水利設施,通過推動這一項目,及時地加快審批的流程,及時地開工,按時地建成,確保我們相關的政策到位。

第二個重要的抓手,就是促進財政資金的統籌使用,盤活存量,加快預算執行進度,發揮出我們積極財政政策的作用和效果。第三個方面,促進重大政策措施的貫徹落實,包括當前我們正在重點抓的,推動大眾創新、萬眾創業這些政策相關的落實情況,推動我們當前商事制度的改革。

第四個方面,促進簡政放權。

第五方面,促進防范經濟領域的風險隱患,持續高度關注和經濟運行中一些可能出現的風險點相關的一些情況。

通過對這五個方面的持續的跟蹤,我們目前是按月向國務院上報審計發現的一些情況和問題,但這里面既包括執行中存在的一些突出問題,通過發現以后,督促推動落實整改。同時我們在審計中,也高度關注揭示我們在相關部門、地方,在這個過程中的一些創新、一些經驗、一些好的做法,來加以推廣和運用。

從去年以來,通過持續的審批,應該在三個方面發揮作用,一是加大揭示和反映一些不作為、濫作為的情況,推動經濟社會的主要的目標任務能夠得到順利完成。二是堅定不移地促進深化改革,推動各項改革相互促進,形成合力,切實增強改革的基礎性、整體性和協調性。三是積極地關注體制機制制度性的問題,著力地推動相關制度規定改進和完善,促進改革的進程,切實落實政策實施的效果。比如我們截止到6月上旬,審計署在2014年三四季度跟蹤審計中,一共促進新開工項目415個項目,完成856項,另外還有300多項加快了實施的進度。除了推動項目以外,我們在審計過程中尤其高度關注在項目推進過程中,資金的整合盤活的過程中,還有一些重大政策實施的過程中,原有的一些制度規定的制約,著力揭示一些制度,原有的制度政策應該要改進的一些領域和方面,提出明確的建議。比如說為了促進整合,開展資金,盤活財政存量,我們相繼提出了要進一步加大資金的整合力度以及具體建議,這些建議得到國務院的高度重視,我們一些相關的部門最近一段時間也連續出臺了整合資金、盤活存量的具體辦法,在這個辦法中,有一些對過去一些相關制度的梳理,一些調整,一些改變。

下一步我們在開展跟蹤審計過程中,我們將以四個全面戰略布局為指導,著重把握新常態的各項特征和變化,正確處理好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險幾者間的關系,依法獨立開展審計監督。在審計過程中,要做到歷史地、辯證地、客觀看待新常態下出現的各種問題,用改革的思路處理好發現的情況和問題,推動我們全面深化改革,全面依法治國。

在跟蹤審計中,既要揭示問題,也要總結好的經驗,對審計發現的問題要分析深層次的原因,提出解決問題的意見和建議,對制約發展改革的制度規定,要推動改進完善,對發展過程中的積極探索,特別是有利于經濟發展、擴大就業、改進民生,有利于調結構、轉方式、立長遠,有利于整合資源,提高績效,集中力量辦大事,有利于生態建設,環境保護,有利于科技創新,增強發展后勁,有利于防范風險隱患的創新舉措,要促進總結,形成規范。

各位專家、學者、同志們,傾聽并分享專家學者的思想和觀點,能夠為穩增長跟蹤審計實踐注入新的活力,希望能夠通過本次論壇有所收獲,有所提高,非常感謝社科院財經戰略研究院為本次論壇做的周到細致的安排,預祝論壇取得圓滿成功,謝謝大家。

高培勇:感謝袁野審計長熱情洋溢的致辭,注意到我們這至少是在中國境內第一次就穩增長政策跟蹤審計進行專家論壇,大家就會發現原審計長的致辭當中,至少包括兩方面內容,其一,是對穩增長政策的跟蹤審計的意義進行了全面的闡述,其二,是對今天穩增長政策跟蹤審計專家論壇要完成的任務和主攻的方向定了調,財經院的同事們也不會忘記2012年當我們和中國社科院和審計署簽署了共建財經戰略研究院的戰略合作框架協議之始,袁野審計長時任財政審計司司長,我記得家義審計長當時說,和財經院的合作任務主要交由袁野審計長完成,從那兒以后,很多審計署的重大課題,都是通過袁野審計長交付財經院來進行的,我們大家也記得是在2013年,財經院的同志們到杭州市進行國情調研,原審計長掛職杭州市副市長,以地主的身份給予了我們熱情的接待和支持,我也提議我們予以掌聲感謝袁野審計長給財經院的信任和支持。

接下來我們進入主題報告階段,今天論壇有兩個主題報告,首先請審計署財政審計司司長郝書辰同志做主題報告,大家歡迎。

郝書辰:尊敬的各位領導、各位專家,今天我報告的題目是穩增長跟蹤審計的重要內容、特點,存在的問題以及對進一步完善,下一步完善穩增長跟蹤審計的一些思考,為本次論壇在穩增長跟蹤審計的一些情況介紹方面做一些鋪墊。剛才袁審計長也介紹了穩增長跟蹤審計,他主要是從新常態下國家審計的新使命這個角度,這個高度來介紹的,我介紹的就更具體一些。

審計署財政審計司司長、研究院 郝書辰

做這個鋪墊,目的還是問計于各位專家,如何進一步有效開展穩增長跟蹤審計,推動國家治理。首先要談的第一個問題就是穩增長跟蹤審計的重點內容,剛才袁審計長也介紹了五個方面的重點內容,穩增長跟蹤審計它的全稱是穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險、宏觀政策措施貫徹落實情況跟蹤審計,這個項目的名稱非常長,也就是說它涉及的政策領域非常寬廣,非常廣泛,方方面面,但是我們在審計的過程中,重點主要是側重剛才袁副審計長提到的五個領域,也就是袁審計長經常說的五個主要抓手。

第一個就是重大建設工程的推進情況,主要是目前像鐵路、水利、城市基礎設施、棚戶區改造等國家立項的一些重大建設項目,因為重大建設項目,國家投資,這還是我們通常所說的拉動經濟增長的一個重要引擎,所以在目前經濟下行壓力加大的情況下,拉動經濟增長、促進投資、促進項目建設推進成為我們穩增長跟蹤審計的一個重要內容,目前主要是看立項、審批是不是及時,審批之后是不是及時開工,開工以后的進度怎么樣,是不是按期竣工,竣工以后利用使用情況怎么樣,發揮績效的情況怎么樣。我們在審計的過程中,在過去三個季度的審計過程中,也確實發現有些工程申報立項的周期非常長,有些工程批復之后又沒能按時開工,開工之后推進的力度也不足,也不夠,進度比較慢,不能按期竣工,還有些工程竣工之后利用率不高,比如棚戶區改造,有些安居工程的房子建好之后,閑置一年兩年的情況,我們也都是發現過的。所以我們在審計的過程中,把重大建設項目的推進情況作為穩增長跟蹤審計的第一個重要內容,第一個主要的抓手,目的就是把這個引擎激活,把拉動經濟增長、項目建設、國家投資這個引擎激活,使國家積極財政政策的財政政策效應能夠得到及時發揮。

第二個方面的重要內容,就是資金到位,和財政資金統籌使用,財政存量盤活,這方面的情況。這里我們重點是關注各方面的資金,特別是重大建設工程的資金到位情況,包括財政資金的到位情況,財政資金包括中央投資和地方財政的配套資金,也包括信貸資金的到位情況,這往往是工程進度的一個直接保障,很多工程沒能按時開工或者說工程進度比較緩慢,往往是受制于資金到位的情況。同時我們在審計過程中,也在不斷地揭示財政管理方面存在的碎片化問題,不斷在推動財政資金的統籌使用,不斷地在推動存量資金的盤活,重新利用,目的還是使積極的財政政策發揮應有的績效。

第三方面的重要內容,就是主要領域一些重大政策措施的貫徹落實情況,主要是包括財政、稅收、金融、產業、民生以及區域開發等國家政策、國家戰略等方面的一些政策是不是得到了及時地推進,是不是得到了貫徹落實。比如說我們新預算法執行之后,各級政府在財政支出安排方面,是不是優化了支出結構,在稅收方面推進情況怎么樣,對小微企業的所得稅優惠政策落實的怎么樣,都是我們跟蹤審計的重點內容。比如說在金融領域,對小微企業的這種金融支持的力度,是不是按國家的政策達到了國家的要求,在一些區域發展戰略方面,比如說“一帶一路”,比如說京津冀協同發展,比如長江經濟帶等,這都是國家戰略,國家戰略肯定不能只落在國家層面,肯定還要落到各部門、各級地方政府,由各個部門、各級地方政府來貫徹落實、推動國家戰略的實施。所以我們在跟蹤審計的過程中,也在不斷地關注相關的部門和區域在實施國家重大發展戰略包括區域發展戰略的過程中,他們的政策落實、項目推動等各方面情況。

第四個方面的內容,簡政放權,轉變政府職能,釋放市場活力的情況。簡政放權是新一屆政府的一個重要的改革舉措,我們也經常關注到,過一段時間都有國務院公布一些取消和下放的行政審批權的這么一個清單,但是這些行政審批權的下放和取消,是不是落到了實處,有關部門是真取消還是假取消,是真下放還是假下放,這都是我們跟蹤審計關注的重點內容。我們在過去三個季度的審計過程中,也確實發現有些部門,有些地方政府也存在著明放、暗不放,放虛不放實,或者是明上放,放給自己的所屬單位,改變了一下審批的形式,用審批改成所謂的服務,并且開始收費,這種現象我們也是發現了,目的還是推動簡政放權、轉變政府職能、釋放市場活力的這種政策措施,要落到實處。

第五方面的重點,就是防范經濟領域的風險隱患,我們在審計過程中,也是重點關注地方政府債務這方面的情況,是不是存在著債務風險的隱患,也在關注著地方金融機構以及金融創新這方面是不是存在一些金融風險,這是我們過去三個季度穩增長跟蹤審計的五個方面的重點內容,也就是袁審計長經常說的五個抓手,在去年8月份開始這項工作的時候,我們審計長普遍覺得穩增長跟蹤審計政策措施這么多,因為新一屆政府出臺了一系列的改革措施,怎么抓,抓手是什么,也是有一段時間的困惑。經過這三個季度的工作實踐,逐漸地歸納出了這五個方面的重要內容,這五個主要的抓手,這是我講的第一個方面問題,穩增長跟蹤審計的重點內容。

第二個方面的問題,跟蹤審計和我們以往開展的或者傳統的審計項目相比,它有哪些特點。跟蹤審計和傳統的審計項目相比,主要是有以下這四個方面的特點:

第一個方面的特點,服務國家治理更直接,因為政策措施是實現國家治理的重要手段,政策措施的目標得以實現,那么國家良治才得到實現,跟蹤審計的目標就是要保證國家政策措施的貫徹落實,促進國家良治,這也是國務院48號文去年頒布的,關于進一步加強審計工作的意見里面,賦予審計工作的新的職能,就是國家宏觀政策舉措,貫徹落實的重要保障作用。我們在政策跟蹤審計過程中,查出和發現一些問題,但是揭示問題的目的還是促使政策目標得到實現,所以我們說穩增長跟蹤審計,宏觀政策措施的跟蹤審計,和傳統的審計項目相比,更直接地服務于國家治理,更直接地推動國家良治,更直接地體現了審計在國家治理當中的基石和重要保障作用,這是第一個特點。

第二個特點,審計對象更加廣泛。剛才我把穩增長跟蹤審計的全稱也做了一個介紹,這個審計項目的名稱非常長,政策領域五個大的方面,所以跟蹤審計的對象也就非常廣泛,它是五個領域、五個方面重要政策的執行者,具體就包括中央各有關部門,各級地方政府以及相關的企事業單位,因為很多項目是由企業來落實的,包括社會組織、項目建設單位等等,審計對象更加廣泛。這個廣泛性,同一個審計項目涉及到的審計對象的廣泛性,在以往審計當中非常罕見。

第三個特點,審計內容更加豐富,我剛才也提到了,袁審計長也介紹了,我們在2014年8月啟動這個審計項目的時候,當時政策領域,我們建立了有19個領域,60幾項政策措施,是新一屆政府出臺的,第二季度的時候,我們做2014年年度審計的時候,已經拓展到23個領域,政策措施80幾項,政策觀測點更多了,這項審計的審計內容和傳統的審計項目相比,內容更加豐富,不是單向審計,不是對單個政策的審計,而是對一攬子綜合政策的實施情況的審計,內容更加廣泛,內容更加豐富。

第四個特點,審計的周期也更長,或者說穩增長跟蹤審計,按照48號文的要求,國家賦予審計工作的一個新的職能和作用,穩增長跟蹤審計或者說是宏觀政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計,就成為審計機關的一個常態性工作,至少在當前和今后一個時期,穩增長等政策措施的貫徹落實情況,跟蹤審計,這是一個常態性的工作。當經濟形勢發生變化的時候,也許穩增長跟蹤審計我們又把它調整成為防過熱等政策措施跟蹤審計,因為這個是審計的新職能,就是國家宏觀政策舉措的貫徹落實情況跟蹤審計,所以這項工作就成為一項常態化的工作,要持續組織開展。

審計署今年年初印發了國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計的這么一個實施意見,這個實施意見是試行的。這個實施意見里邊確立了,我們以一個自然年度為一個審計周期,在這個自然年度里邊,我們每個月要給國務院提交一份審計報告,那么年度要提交年度報告,所以作為一個自然年度為一個審計周期和以往的審計項目相比,這個周期是比較長的,我們一般一個審計項目兩三個月、三四個月,以一年為一個審計周期,并且是持續開展,這樣一個審計項目是不斷持續進行,是一個常態化開展的一項工作,我們用審計周期更長來表述這個特點。這是我講的跟蹤審計和政策跟蹤審計,和傳統審計相比,它的四個方面的特點。

我要介紹第三個大方面的問題,穩增長跟蹤審計實施過程中面臨的一些問題,或者面臨的一些難題。這些難題主要是表現在以下三個方面:

一個是政策執行跟蹤審計的規范體系還沒有完全確立,我剛才也提到了,我們今年年初出臺了國家重大政策舉措和宏觀調控的部署貫徹落實情況跟蹤審計的一個實施意見,但這個實施意見也是在試行,這個實施意見為了規范跟蹤審計這項工作,也提供了一個基本的制度基礎,為我們提升跟蹤審計的審計質量,提供了制度化的保證,但是由于政策跟蹤審計對我們來講也是一個新生事物,因為去年的8月份剛剛啟動,我們原來也進行過2009年開展當時的四萬億政策出來之后,當時還是側重自己使用的合規性、合法性,現在就是側重政策執行情況。所以政策執行情況的跟蹤審計,我們還處在起步階段,還沒有頒布專門的審計規范和審計指南,所以在審計工作當中和以往的預算執行、財務審計等傳統審計項目相比,也缺少經驗方法可尋,更缺乏審計技術和方法方面的指導,還沒有相應地審計指南和審計規范,只是我們剛出臺了一個我試行的實施意見,這是面臨的一個難題、一個問題。

第二個問題,我們審計人員的專業性和政策跟蹤審計的宏觀性還存在著一定的差異,也就是我們審計隊伍的知識結構、專業結構還需要進一步的完善。以往的審計我們更多應用的是法律、會計、財務、財政、金融等方面的專業知識,并且我們不同的審計單位,不同的審計目標,可能就組織相關的專業人才來承擔這個審計項目,但是我們穩增長跟蹤審計政策本身是一攬子政策、綜合性的,那么對審計人員的知識結構,對審計人員的知識基礎有了更高的要求,所以我說這是審計人員的專業性和政策跟蹤審計宏觀性之間存在巨大差異,這個差異也只有通過審計人員的不懈努力,努力地學習來解決,也只有通過問計于今天在座的各位專家,請各位專家進行指導來解決。這是目前面臨的第二個方面的問題。

第三個方面的問題,還沒有建立政策執行情況的嚴格的評價體系,跟蹤審計看看宏觀政策措施的貫徹落實情況,貫徹落實情況好、一般、壞,標準是什么,怎么評估。這個和我們平時審計,財務收支、預算執行的合規性、合法性相比,目前就沒有一個明確的參照物,或者說政策執行情況的跟蹤審計,還缺少穩定的參照物,因為政策的執行情況或者說政策實施效果的顯現本身需要一個過程,某一項政策是短期利好,還是長期利好,這個是不同的專家、不同的公民可能有不同的認識,所以我們在審計的過程中,就遇到這樣的困惑,就是政策執行情況如何評價,如何評估,目前還缺少一個穩定的參照物,也就是評價體系,評價體系還沒有完善和規范。這是我們在穩增長跟蹤審計過程中,目前遇到的一些難題或者是困惑。

為了克服這些難題和困惑,我們在審計實踐過程中,也進行了一些探索,進行了一些思考。在這兒也是我要談的第四個方面的問題,就是強化政策跟蹤審計的幾點思考:

第一點,建立健全政策執行跟蹤審計的制度規范,我們現在已經出臺了實施意見,試行的實施意見,相應地我們還要借鑒其他審計項目已經成熟的制度規范,審計指南、審計準則以及審計規范,要制定明確的可操作性強的穩增長跟蹤審計的審計規范、審計制度以及審計質量控制體系。我們剛剛起步,后面要在審計實踐過程中不斷地努力,不斷地探索,逐步地建立明確的具有可操作性的審計規范、審計制度和相應地審計質量控制體系,進一步地規范政策執行情況跟蹤審計的程序和相關的行為。昨天下午袁審在組織派出局局長討論上個月穩增長情況的時候,大家在討論審計報告的方式和征求意見,意見審計法規定十天,一個月總共30天,后面具體操作過程中,存在這些問題,如何逐步進行規范,我們袁審也在帶領我們不斷進行探討,這是我們要進行的第一個方面的努力,建立健全政策跟蹤審計的規范體系。

第二個方面,進一步強化審計隊伍建設,政策執行跟蹤審計,政策貫徹落實情況跟蹤審計的隊伍建設,這支隊伍不僅要有相關的專業知識,而且還要不斷提高宏觀政策水平,要不斷地學習和了解國家的整體改革思路以及各項單向改革措施,給我們審計人員提出了更高的要求,不僅要有政治敏感度,還要有政策理論水平,還要有宏觀經濟知識。我們在審計的實踐過程中,將有針對性地開展對中央以及各級黨委政府制定的一些政策措施的了解、學習和研究,促使我們審計人員掌握中央以及相關部門的政策走向、頂層設計以及具體的政策措施,包括一些政策措施出臺的背景,它的政策目標,它的實施過程,都要有一個全方位的了解,目的還是提升我們審計隊伍穩增長跟蹤審計的審計水平,這也是我們穩增長跟蹤審計質量保證的首要條件,那就是隊伍方面的保證。

第三個方面的探索,在探索靈活多樣的審計方式,剛才我也介紹了,穩增長跟蹤審計是一個經常性的審計工作,審計周期比較長,穩增長跟蹤審計要把握階段性和持續性,探索多種審計方式,目的是提高審計效率,提高審計的效果,提高審計的質量。我們目前采取了一個“1+N”的方式,“1”就是穩增長跟蹤審計這個項目,“N”就是其他審計項目、預算執行審計,經濟責任審計,書記、省長、部長以及金融、央企主要負責人的經濟責任審計,在經濟責任審計,在預算執行審計當中,我們都把中央的政策貫徹落實情況作為一個重要內容,特別是在經濟責任審計當中,我們貫徹落實中央國務院方針政策情況作為首要內容,作為第一條內容,所以我們現在就采取了這么一個組織方式,就是在相關的審計項目當中,也都要加上穩增長跟蹤審計的內容,都要加上宏觀政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計內容,把它作為相關審計項目的一個重要組成部分,就采取了“1+N”的組織方式。

同時我們也廣泛地進行調查研究,了解社會各個階層,各個企業他們對政策的訴求,對政策貫徹落實情況的評價,比如我們也專門走訪了全國工商聯,工商聯給我們介紹了民營企業,民營企業家他們對當前政策的評價,對政策貫徹落實情況的一些評價,工商聯也做這方面的調研,也需要和其他相關部門進行溝通,同時我們還會征求各方面專家,特別是宏觀政策領域的專家,比如說我們今天在座的各位,對我們宏觀政策跟蹤審計提一些具體的意見和建議,以便使我們審計工作更有高度,更貼近實際。這是第三個方面的探索。

第四個方面的探索,要不斷地強化政策跟蹤審計的審計結果的應用,我們從上個月的跟蹤審計報告,我們就開始公告了,上個月的28號我們也公告了5月份跟蹤審計報告,公告本身也是審計結果運用的一個方式,目的還是促進整改,同時目前國務院也正在強化整改以及問責的要求,所以我們強化政策執行結果的跟蹤問效,強化跟蹤審計發現問題的整改督促,強化發現問題的追責問責,這是提升審計工作效果、提升審計工作效能的一個重要舉措,這也是我們目前正在開展正在探索的一個方面的工作,就是強化政策執行結果的跟蹤問效,提升發現問題的整改與問責。

以上是我介紹的穩增長跟蹤審計的基本情況的介紹,目前是求教于在座的各位專家,請各位專家多多指教,謝謝大家。

高培勇:謝謝郝書辰司長,大家可以清晰看到這輪的穩增長政策的跟蹤審計,的確相對以往呈現出不少新的變化,我理解以跟蹤審計去推動各項穩增長措施的全面落實,從而實現決策層的宏觀條件意圖,不知道在世界上有沒有這樣的先例,但就我的事業而言,的確在中國這實際上是富有中國特色的宏觀調控方式的創新,令人欣喜的是,審計部門在最近的一段時間當中,事實上已經圍繞這些新變化進行了一系列探索,從而形成了一系列有關穩增長政策跟蹤審計的新的理念,新的思路,新的組織方式和新的運行機制,所以就目前穩增長實施效果來看,應當說跟蹤審計已經起到了一個督察員的這樣一個非常重要的作用,他們實際上在履行一種新的使命。

在論壇的進行過程當中,還有兩位專家先后到了,我也得非常榮幸向大家予以介紹,一位是國務院參事室特約研究員,國家統計局原總經濟師兼新聞發言人,也是我們財經院的老朋友姚景源先生,再一位是財政部財政科學研究所黨委副書記、副所長,但是是正局級的黨委副書記副所長,我們的老朋友蘇明同志。還有審計署的幾位領導,一位是審計署農民水審計局局長婁眾同志、審計署辦公廳主任文華伊同志、李偉同志等。歡迎你們的到來。

接下來第二個報告,由社科院審計室主任,年輕的汪德華同志做報告。

汪德華:尊敬的袁野副審計長、尊敬的各位專家、各位朋友上午好!

中國社科院財經院財政審計室主任、副研究員 汪德華
???? 今天我給大家報告的題目是“國家審計與穩增長政策評估”。剛才袁野副審計長以及郝司長已經對穩增長跟蹤審計的歷史由來、做法,包括它的五個抓手、成效、特點,做了非常清楚而又高屋建瓴的介紹,一些媒體朋友很關注這個問題,常常問的一個問題就是審計為什么要做這樣的事情,是不是說審計在這方面能做出什么效果,我想回答第一個問題,國家審計能不能起到在宏觀調控、穩增長政策當中能夠發揮作用。第二方面的問題,我想結合我們審計的一些發現,當前穩增長政策的形勢做一些簡要的分析。

第一個方面,關于國家審計能不能夠在穩增長政策當中發揮作用,有的朋友可能會問,你們審計做了這么多事情,起沒起到效果?我們來回顧一下歷史,實際上大家都知道,審計署至今成立只有30余年,而且它的成立與社科院有密切關系,是當時中國社科院首任院長的大力建議以及大力推動之下,審計署才成立,當然我想沒有胡院長的大力推動,審計署也會成立,但是可能會滯后不少年。審計署成立30多年來,看看歷任主管領導,我們的總理,都是高度強調國家審計在宏觀調控當中所發揮的作用,比如李鵬總理,最近明確說過,健全審計監督制度是加強宏觀調控的重要內容,在政府工作報告里提出來的,他一直認為審計是宏觀調控體系的重要組成部分。朱镕基總理一直強調國家審計工作一定要圍繞國家調控的目標,溫家寶總理也提過,審計是加強宏觀調控的一個重要手段,李克強總理對此更為重視,也明確說過,審計是宏觀調控的重要工具。

作為審計署的主管領導,審計長對這個問題也一直是作為清晰的工作目標,比如在1998年審計署成立15周年的時候,四位審計長,在人民日報專門撰文總結審計署15年的工作經驗的時候,明確說了,審計機關成立以來,始終把加強宏觀調控服務作為一項重要的任務,劉家義審計長在近年來多次講過類似的意思,審計要把監督檢查國家重大政策措施和宏觀調控的部署作為重要內容,同時要求密切關注財政、產業、貨幣、投資、稅收等等這些,我們通常所說的宏觀積極政策,它的落實情況。同時要反映它存在的問題,提出進一步的建議。

關于審計在宏觀調控中發揮重要作用,尤其在近期,審計也在穩增長政策當中發揮重要作用,在認識上,無論從領導的認識上,還是在審計機關的認識上,都是一個常態;在實踐當中,審計署在過去多年做的,包括今天講的2008年汶川地震,金融危機的反危機的措施,對消費資金的治理,固定資產投資的審計,都起到了這樣一個明確的作用。認識當中,實踐當中,我們都是一直強調國家審計要作為宏觀調控的一個重要工具。

從2014年以來,我們國家現在的做法是把它上升為一個制度,也就是說我們國務院48號文里面明確提出來,剛才郝司長也說了,把它作為我們國家審計的一項新的使命和職能。2014年審計署也出臺了關于發揮審計監督作用促進經濟平穩健康運行的意見,從四季度開始啟動穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施,貫徹落實的跟蹤審計,這是我們現在所說的穩增長政策的跟蹤審計,我想從它的思想認識、意識上來看,脈絡是很清楚的。

我還想說一下從宏觀政策的角度來看,我們怎么來理解審計會成為宏觀調控的一個重要工具。我們通常知道,所謂宏觀政策,兩個重要工具,一個是財政政策,一個是貨幣政策。我們可以看到,國家審計是作為一個綜合性的,它對這些政策本身所起到的效果,其實有很強的作用,比如財政政策,它有它的優勢,它的政策性比較強,可以解決一些機構問題,財政政策最大的問題就是它的實質性會比較強,宏觀經濟形勢決定了財政政策的取向,但是政策資金發揮作用的時候,時間會拉得很長,這時候反而經濟形勢已經發生變化了,這個事情在歷史上有多次發生。

可以看到,包括今天郝司長所介紹的,袁審計長介紹的,我們審計很多做法,其實直接針對解決我們這個財政政策實質問題,比如項目落地。大家也可以看一下5月份的關于穩增長政策的審計報告,大家可以看出來,有很多的項目,可能它已經批準了幾年,但是到目前為止啟動非常緩慢。通過我們審計政策,在這方面我們現在的審計,把這個作為重要的關注點,審計的關注點,可以很好地緩解我們的財政政策實質問題,這個應該說是非常重要的一點。

第二方面,貨幣政策,我們知道貨幣政策一般說來,決定比較迅速,總量起了很強的作用,在中國可以看到,貨幣政策通常的一個問題,就是傳導機制非常不暢,比如說國務院一直是在提,我們要緩解中小企業融資困難,要降低實體經濟的融資成本,但是從現實當中看,可以看到這個問題是很多的。從今年審計工作報告當中大家可以看出來,也是我們國家審計的一項重要問題,在宏觀上可以看到,只有通過審計解決這個傳導機制不暢的問題,發現存在的問題,你才能夠讓我們貨幣政策真正發揮作用。現在也還有很多人提出來,我們中國的宏觀調控措施,除了需求的政策之外,供給政策,包括新供給經濟學所強調的,供給政策非常重要,作為宏觀政策的重要內容。比如簡政放權、商事制度改革,包括今天所講的投資便利化、通關的便利化等等,這些措施要真正發揮作用,更依賴于審計,并不是說中央決定說現在要簡政放權,一定能簡政放權,沒有一定的監督,它的推進會非常緩慢,甚至會阻礙,只有通過審計能夠讓供給政策發揮更大的效率。

審計在這個過程當中,可以發揮所有宏觀政策發揮信息反饋作用,一個典型的例子就是盤活財政存量,剛才袁審介紹了,大家知道,我們這一屆政府明確提出了盤活財政存量資金的目標,而且從今年來看,它的力度是已經非常大了,可以說是我們中國當前積極財政政策的一個主要抓手之一。這個政策目標什么時候提出來的,大家可以查一下,在2013年,國務院常務會議討論審計整改意見的時候,才提出來的。可以清楚地看出來,這些信息反饋解決了一個什么問題,解決我們目前財政政策漏出的問題,每年說多少赤字,多少錢去支持,但實際上大量的錢漏出的方式,財政存量資金,實施效果并不好,今天通過這樣的方式,通過審計發現這樣的問題,自然可以讓我們宏觀調控政策的調整和完善,能得到極大的改善。

第五方面,宏觀風險的預警和評估,剛才兩位領導的講話當中也已經說得很清楚了,我們從案例當中可以看出來,地方債的審計,包括最近在審計報告中體現出土地的審計,明確知道宏觀經濟包括國家治理當中存在的風險點,做出預警,做出分析,做出評估。審計在宏觀調控當中發揮重要作用,它的重要功能,其實不僅僅是中國,實際在美國2009年《經濟復蘇法案》的實施過程當中,美國審計署是全力跟進的,資料是說,過程當中《經濟復蘇法案》實施過程當中發布了一千多份審計報告,專門促使政策的實施情況,我想在這個方面,這個做法不僅僅是中國,國際上也有。我想特別強調的是,中國特色的宏觀調控體系當中,實際上我們這個審計可能發揮的作用更大一些。第一個方面,中國的宏觀調控在某種程度上,我們非常強調定向調控,包括去年講的區間調控、結構性調控政策。這也就是我們不僅希望我們能夠把經濟搞活,或者我們經濟怎么把它降溫,而且我們希望是有方向的,是有特定的指向,這樣很精細的政策目標,如果缺乏這樣的審計監督,確實很難能夠實現政策目標。

第二點,在中國的宏觀經濟形勢,大家是一個共識,尤其是地方政府的行為,其實它發揮了非常大的作用,我們的審計實際是國家權力的監督,尤其是政府行為的監督,從審計從政府行為監督的角度來看,應當說它是抓住了中國宏觀政策的傳導的重要關鍵點。同時也可以看出來,審計在宏觀調控發揮作用方面,它有它的特殊優勢,第一方面是獨立性,沒有部門的傾向,比如財政部制定財政政策,肯定有財政傾向,央行的貨幣政策肯定有它的傾向,但是審計署沒有這個傾向,總體就是看政策實施效果怎么樣。其次是經常性的,并不是有問題去審計,在過程中,沒有問題也會去審計,剛才郝司長也介紹了,我們現在采取的一種方式是“1+N”,在所有審計項目中,都會提出我們要關注宏觀調控,關注穩增長政策的落實情況。

最后一點,審計是有綜合性的信息優勢,它掌握的不僅僅是財政信息,是金融的信息,還有企業的信息,包括一些其他政府部門的所有信息,它可以通過綜合的信息來得出它的結論,因此這是它的專業性。從這個角度來看,我認為審計能不能夠作為宏觀調控的重要工具,我想答案是肯定的。

第二方面,我想結合當前審計的一些發現來初步談一下關于穩增長政策一些基本看法。第一方面,大家現在都在說穩增長政策,從什么抓手,投資是穩增長的關鍵,有些人可能不是這樣認為的,他們認為消費很重要。我這里對投資和消費的增速做了一些調整,我們可以看出來,紅線是固定資本形成的增速,藍線是消費增速,實際上中國最近幾年,消費增速很不低,我們原來一直所說的中國投資過熱,消費不夠,實際上從曲線來看并沒有這樣。消費是長期變量,并不是今天政府出什么政策我就消費多了,不是這樣,我考慮的是我一生的收入,一生財富的狀況,投資不一樣,短期波動非常強烈,因此投資可以對經濟增長的邊際影響非常大,有了經濟增長之后,增加收入之后,我們才會增加消費,因果關系不能搞倒了。從這個角度來看,當前我們作為宏觀政策一定是短期的,所以關注投資是非常重要的。

投資增速我們也可以做一些進一步細致的分析,當然一方面我們看到總量上,投資的增速不斷下降,藍線,其中上面這部分是基礎設施的投資,這個應當說是政府投資的重點,它是要高于其他類的投資增速,可以看出來它對于我們當前的穩增長起了很好的支撐作用,同時關注它的另外一個特點,就是它同樣是處于下降的趨勢。基礎設施的投資其實它的速度是在下降的。另外一點,我們要想提醒大家注意的,我們這里面把它分了一個建筑安裝的固定資產投資,還有設備投資的固定資產投資。一般來說,機械設備的投資是企業比如解決技術升級、擴大生產服務的,從這里我們可以看出來,一個很明顯的現象就是中國的,雖然所有的在下降,但是機械設備的投資下降并不明顯,明顯從2014年下降到一個新的臺階上,這點目前關注度還不夠。

首先我想談第一個方面,關于政府的投資,剛才所說的基礎設施也處于下降的趨勢,我想很重要的一點跟我們資金是有關系的,剛才郝司長介紹了這一點,現在很多項目為什么落不了地,很重要的原因是資金供給不足。政府投資的錢從哪里來,一般是債務問題,從我們目前的情況來看,我們政府增量的債務,我們近年所安排的赤字,以我的觀點,力度是不足的,為什么這么說呢?我們可以看一看我們歷史上真實的赤字水平,政府赤字水平,這個赤字水平,必須要把地方政府的債務加進來,從這個角度可以看出來,2008年赤字水平大概達到8%左右,2013年、2014年超過4%,但是我們今年2015年我們赤字水平壓得非常低了,報告的是2.3%,不能說我們現在有力度。同時還有一點,存量債務的置換動作,動作是非常慢的,可以看到,現在我們已經是6月底了,半年已經過去了,但是債務資金可能還沒有進入申請程序,部分省份已經發了。這兩方面影響政府投資,包括基礎設施投資,為什么看到基礎設施今年增速在下降,這是很重要的原因。

政府投資錢從哪里來,今年從我們中央政府的部署來看,其實是把統籌使用財政資金,我們所說的盤活財政存量其中重要的看點,潛力非常大,財政存量來看,我們有三萬多億,激活存量來看,有18萬億,潛力非常大。這是第一個方面,政府投資我們現在面臨著很多問題,但是我們也有解決的思路,所以它能不能起到效果,可以依賴我們各級政府部門,尤其是審計部門的監督。

第二方面,我想提出一點,從穩增長整體形勢來看,我們當前要高度關注企業的內生投資動力問題,也就是說政府投資你是你的決策,但企業不跟上的話,中國的基礎設施投資大概占總體投資的16%的水平,如果說你這個企業的投資始終不跟上,最大體量沒有跟上,借用剛才的數據,機械設備的投資和建筑安裝的投資,占比可以看一看,經過我們調整之后,可以看出來,最近這兩年這方面也確實是明顯下降了一個臺階,這就說明企業的投資是嚴重不足的,而且我們技術升級,雖然現在提出了戰略目標,但實際上可能我們實施當中企業積極性并不是太強。

結果這兩點,我想關于穩增長政策,我想強調兩個重點,第一個重點是政府投資,這是我們審計關注的重點,一方面解決統籌,錢從哪里來的問題,現在有很多措施,債務置換,PPP,盤活存量資金,這些都是我們的措施,但是落實進度怎么樣,這個是需要我們關注的。還有包括政府投資項目本身從金融體系里的融資問題,落實的怎么樣,這是我們實際要關注的。第二方面,項目的投向,郝司長、袁審都已經說了,在審計當中,一直是把項目的績效,它能不能發揮作用,來作為一個審計的重點,因此要把這個作為重點的話,這個項目安排的投向好不好,項目推進的進度,這個都應當作為我們審計的關注重點。對政府投資能發揮作用,也是非常重要的。第二個重點,我們要高度關注怎么樣增強企業的內生投資動力,當然現在有簡政放權等等一系列措施,還有很重要一點,我們要給予一定的經濟激勵,比如稅收激勵,現在剛好有這個時機,“營改增”進入以后,我們可以把固定資產投資當中,建筑安裝這部分,實現全面升級改造。把機械設備的固定資產投資,抵購比例從一倍提高到1.5倍,有幾方面好處,第一方面,可以把發揮穩增長,而且是投資刺激作用更大,因為你要進入技術升級改造的時候,相應的機械安裝也要同樣做。另一方面,有利于促進企業技術升級,不要輕視企業的機械設備投資,從多方面歷史資料,包括一些學者的研究都可以看出來,這方面投資是企業技術升級,中國來看最重要的手段。這樣的改革可以同時有利于穩增長、調結構,而且我們力度比較大可以優先選擇一些行業,比如環保等等行業去實施。同時現在中國提出來了,“中國制造2025”,“互聯網+”等等這些國家戰略,這些國家戰略怎么樣去實施,李總理非常強調,設備行業我們中國制造的重點是設備行業,用什么樣的抓手,我認為采用這個政策設計是可以取得這方面明顯的效果。

我今天的報告就這些,謝謝大家。

高培勇:謝謝德華,如果說郝書辰司長做的主題報告,是側重于從實踐角度來解讀穩增長政策的政策審計,那么德華則是側重于從理論角度來加以解釋,我們總講智庫,智庫做什么?中央文件明確指出,中國特色新型智庫主要致力于解決學理和方法論知識問題,德華所應當完成的任務,事實上已經完成了,就是要論證穩增長政策的跟蹤審計,起碼在中國的宏觀調控體系當中是一個非常重要的組成部分,不是我們另外,外加于或外生于宏觀調控體系,而是內生于中國宏觀調控體系當中的,在中國宏觀經濟政策的傳遞鏈條當中。我想,跟蹤審計現在大家越來越看清楚了,它是不可缺少的一環,它不僅僅是適用于現實的宏觀調控背景,而且適用于長期的這種宏觀調控,不僅僅具有現實背景條件下的特殊意義,而且是中國長期的宏觀調控實踐當中具有一般意義的一個非常重要的內容,這是我們在今天的這樣一個論壇上可以看得非常清楚的一點。解讀中國的宏觀經濟政策,不能離開跟蹤審計,從跟蹤審計的角度恰恰可以透視中國宏觀經濟政策運行的全貌。

接下來我們是四位專家發言,首先有請我們的老朋友姚景源先生。

國務院參事室特約研究員、國家統計局原總經濟師兼新聞發言人 姚景源

姚景源:我是在兩會期間,我和人大代表和政協委員們聊天,我問他們一件事,我說你給我們各個部委班局打個分,看看怎么樣,我在這兒不好說分低的打給哪個部門,我告訴審計長,審計署分最高。因為我們今天是講穩增長,大家知道中國經濟現在是進到增長速度換檔期,增長速度換檔是客觀規律,也是我們化解諸多的深層次的矛盾和問題的必需,增長速度換檔對中國經濟來說帶來諸多的復雜性和難題,大家知道過去30多年,我們平均增長速度9.8%,兩位數左右增長,現在掉下來三個左右的百分點不是小事。我們過去,我們很多由速度快所掩蓋的矛盾問題,現在都暴露出來了。總理曾經講過,他說中國經濟的增長,要有一個上限,有一個下限,我覺得我們在增長速度換檔期,我們主要的任務還是守住下限,也就是黨中央要求我們的底線思維。下限是主要工作,也就是說我們回過頭來之后,要研究增長速度換檔怎么換,我是講過。我舉個通俗的例子,增長速度換檔怎么換,就像一部汽車一樣,這一部汽車當它在高速行駛的時候換檔怎么換,不可能從五檔換到一檔,甚至倒檔,那不得出事嗎?怎么換的,你得五檔換到四檔,怎么理解五檔換到四檔?回到中央經濟工作會議,明確地講說我們中國經濟工作的總基調是四個字——“穩中求進”。4月30日中央政治局會議再次強調,我們經濟工作的總基調是“穩中求進”,有人問我說這個“穩中求進”怎么解釋,我說很簡單,我告訴你,“穩中求進”就是五檔換成四檔。有的人整不明白,總在那兒說咱們要硬著陸,還起一個名叫什么“斷崖”,中國經濟這回從懸崖上掉下去,不摔死也弄個殘疾,他根本不懂,他不懂我們這個總基調,不懂我們是五檔換到四檔。從這個角度你就好理解了,總理政府工作報告明確說,今年中國經濟做到兩個確保,第一,確保國民經濟平穩增長,第二確保城鄉居民就業與收入秩序增加。兩個確保在人大會上講出來了,大家通過了我們是要考核的。

再往下說,說我們確保國民經濟平穩增長,穩增長靠什么?剛才德華講的我很贊成,我們還是回到基本原理上,通俗一些,所謂經濟增長,特別是短期經濟分析,分析三大需求,就是投資、消費、出口,這三大需求。這三大需求也叫拉動經濟增長的三架馬車,穩增長顯然是靠這三架馬車往前拉,不知道大家注沒注意,去年年底中央經濟工作會議在講這三架馬車的時候,每一架馬車給加了一個詞,給出口加了“要發揮出口對經濟增長的支撐作用”,給消費加了一個“要發揮消費對經濟增長拉動的基礎作用”,加了基礎,給投資加了一個“要發揮投資對經濟增長拉動的關鍵作用”。那個時候我就講過,我說把握2015年中國經濟,你就把握這三個詞,支撐、基礎、關鍵,什么意思呢?就是讓出口這架馬車得發揮支撐作用,什么叫支撐作用,就是讓這架馬車得往前拉,別往后拉,但是咱們現在,我是說這個出口形勢,現在比較嚴峻,咱們今年全年,總體設定目標同比增長6%,一季度是多少,也是6%,但是前面加個負,負6%,這是出口的支撐作用,我說出口有一個什么問題,不完全取決于我們,很重要的還取決于買什么東西,那些國家地區有沒有錢,你說他沒錢我們沒招,我們又不能學雷鋒不要錢。

我還是認為我們今年出口的這架馬車,我們經過努力,下半年我還是贊成商務部的觀點,我覺得經過努力,出口這架馬車還是能夠發揮支撐作用,還是能夠由負轉正。

消費是基礎作用,告訴我們什么呢?中國這么大一個國家,13億人,最根本的支撐經濟增長的基礎性的東西是在消費,所以我們還是要努力地扎扎實實地,我們去形成消費熱點,推動消費結構升級,在這方面下更大的氣力。投資是關鍵作用,曾經有人問我,怎么理解這個關鍵作用?我在一季度的時候分析經濟的時候我講,我說這個關鍵作用,什么叫關鍵作用呢,就像打牌似的,剛剛一季度,牌局剛開,別著急,總理手里還有不少牌沒出,特別是關鍵牌,什么關鍵,大王呢,還沒下來,投資你得把關鍵,你怎么想,一季度你慌什么神,我舉一個例子,鐵路投資,本來我們總理在兩會報告當中明確講,今年中國鐵路投資八千億,一季度是多少,審計長在這兒,880億,885億,一季度才干全年鐵路投資的1/10略高一點。

從這個角度來說,我覺得我們回過頭來,包括我們這么多年的實踐大家都可以看到,在穩增長上,投資是關鍵。穩增長這個政策跟蹤,我們更多的比如說我們要跟蹤投資,投資我剛才和審計長報告說這個事,中國投資不要批評我們過去過高的投資率,包括現在在投資上也有不同意見,但是總的來說應當講投資對中國經濟的發展做了重大貢獻,比如我們高鐵,我們這個高鐵,現在中國的高鐵世界第一,我們高速公路,80年代是零公里,現在總里程世界第二,但是我們什么問題呢?剛才跟審計長說,我們不是一聲嘆息嗎,我們這么好的高鐵,鐵道部長出事了,我們高速公路總里程世界第二,增速世界第一,但是恐怕交通廳長倒下的數量也是世界第一。為什么呢?我不好意思批評,原來審計署沒有這么大的力度,我在基層也工作過,我覺得我們現在確實是,我不好說,早一點像習主席抓全黨廉政,我們能挽救多少干部,還不是腐敗問題,投資不單單是政治上腐敗,導致黨風和社會風氣問題,很重要的是宏觀政策調控政策能不能得到預期的效果,這點非常重要,剛才審計長跟我們講,這次審計報告,我們到一個什么程度呢,比如說第一,已經做到了簡政放權,哪些該放的還沒放,要把它列進一個工作內容,我們這個投資項目,我們已經批準的哪些還沒有實施,還在那兒趴著,我覺得這點很重要。

我現在在基層調研的時候,我經常接觸官員,大家就說投資投什么呢,沒項目,他就說沒項目,投什么,我就是想,我說其實當官的恐怕你看不出項目來,因為在市場經濟條件下,我始終講,真正的能夠發現項目和投資機遇的,就是企業家,企業家的本事就在這兒,企業家的本事就是他能夠看到市場需求,并且他能夠通過有組織的辦法去滿足這個需求,我是講我們現在要說是過剩的話,我們真是過剩,克強總理說中國政府潛力的減法換市場活力的加法,我有一次說,企業家就像軍犬似的,鼻子靈,真把繩子放開,到處走,人家肯定聞出很多地方來。我們不是企業家,所以簡政放權你一定得看到,剛才德華說一個錢的問題,這點我略微修正一下,現在在穩增長上不是錢的問題,是錢往哪里去的問題,是錢干什么的問題。

上個月我到中關村科技園調研,我很受教育,3W咖啡,什么局面?那么多的不是80后,都是90后,像審計長,年輕有為的,就在那兒大家談那個地方。在中關村科技園我發現什么問題,不是人找錢,是錢找人,多少個天使基金在那兒,私募在那兒,就是找人。我覺得克強講的我們形成一種大眾創業、萬眾創新的局面,是我們中國經濟發展將來最重要的發動機。顯然我們現在在穩增長上還得靠投資,投資我覺得我們確實應當有全過程的審計跟蹤,而且這種審計跟蹤更重要的是兩個意義,我們可能有些人光看到反腐敗等等這套東西的意義,我覺得更重要能夠保證我們宏觀調控這個政策在全鏈條上能夠得以實施,能夠完成和實現我們預期的效果,這點很重要。我們投下去,原來我們講宏觀調控,大家知道現在還有一器,還有孵化器,我們研究,調控政策,第一,成本第一;第二,易操作;第三,還見效快;第四,負作用小。我覺得顯然需要我們審計方面發揮更大的作用。

這次培勇同志,財經研究院和審計署的合作非常重要,它對于我們未來,我說大一點,我剛才在那兒思索,我們現在要發展和完善社會主義市場經濟的理論,恐怕應當把我們這種對于投資這種全鏈條的整個穩增長政策的跟蹤,應當是它能夠把它囊括在社會主義市場經濟建設理論和實踐的一個完善。現在我在調研過程當中,過去恐怕一個主要問題在投資上,亂作為有很多問題,確實還要解決一個不作為,我覺得我們寄希望于審計能在各個方面,在整個全鏈條上,為保證黨中央國務院的政策能夠起到一個良好效果的根本保證。

我就講這么多,謝謝。

高培勇:謝謝德華,如果說郝書辰司長做的主題報告,是側重于從實踐角度來解讀穩增長政策的政策審計,那么德華則是側重于從理論角度來加以解釋,我們總講智庫,智庫做什么?中央文件明確指出,中國特色新型智庫主要致力于解決學理和方法論知識問題,德華所應當完成的任務,事實上已經完成了,就是要論證穩增長政策的跟蹤審計,起碼在中國的宏觀調控體系當中是一個非常重要的組成部分,不是我們另外,外加于或外生于宏觀調控體系,而是內生于中國宏觀調控體系當中的,在中國宏觀經濟政策的傳遞鏈條當中。我想,跟蹤審計現在大家越來越看清楚了,它是不可缺少的一環,它不僅僅是適用于現實的宏觀調控背景,而且適用于長期的這種宏觀調控,不僅僅具有現實背景條件下的特殊意義,而且是中國長期的宏觀調控實踐當中具有一般意義的一個非常重要的內容,這是我們在今天的這樣一個論壇上可以看得非常清楚的一點。解讀中國的宏觀經濟政策,不能離開跟蹤審計,從跟蹤審計的角度恰恰可以透視中國宏觀經濟政策運行的全貌。

接下來我們是四位專家發言,首先有請我們的老朋友姚景源先生。

姚景源:我是在兩會期間,我和人大代表和政協委員們聊天,我問他們一件事,我說你給我們各個部委班局打個分,看看怎么樣,我在這兒不好說分低的打給哪個部門,我告訴審計長,審計署分最高。因為我們今天是講穩增長,大家知道中國經濟現在是進到增長速度換檔期,增長速度換檔是客觀規律,也是我們化解諸多的深層次的矛盾和問題的必需,增長速度換檔對中國經濟來說帶來諸多的復雜性和難題,大家知道過去30多年,我們平均增長速度9.8%,兩位數左右增長,現在掉下來三個左右的百分點不是小事。我們過去,我們很多由速度快所掩蓋的矛盾問題,現在都暴露出來了。總理曾經講過,他說中國經濟的增長,要有一個上限,有一個下限,我覺得我們在增長速度換檔期,我們主要的任務還是守住下限,也就是黨中央要求我們的底線思維。下限是主要工作,也就是說我們回過頭來之后,要研究增長速度換檔怎么換,我是講過。我舉個通俗的例子,增長速度換檔怎么換,就像一部汽車一樣,這一部汽車當它在高速行駛的時候換檔怎么換,不可能從五檔換到一檔,甚至倒檔,那不得出事嗎?怎么換的,你得五檔換到四檔,怎么理解五檔換到四檔?回到中央經濟工作會議,明確地講說我們中國經濟工作的總基調是四個字——“穩中求進”。4月30日中央政治局會議再次強調,我們經濟工作的總基調是“穩中求進”,有人問我說這個“穩中求進”怎么解釋,我說很簡單,我告訴你,“穩中求進”就是五檔換成四檔。有的人整不明白,總在那兒說咱們要硬著陸,還起一個名叫什么“斷崖”,中國經濟這回從懸崖上掉下去,不摔死也弄個殘疾,他根本不懂,他不懂我們這個總基調,不懂我們是五檔換到四檔。從這個角度你就好理解了,總理政府工作報告明確說,今年中國經濟做到兩個確保,第一,確保國民經濟平穩增長,第二確保城鄉居民就業與收入秩序增加。兩個確保在人大會上講出來了,大家通過了我們是要考核的。

再往下說,說我們確保國民經濟平穩增長,穩增長靠什么?剛才德華講的我很贊成,我們還是回到基本原理上,通俗一些,所謂經濟增長,特別是短期經濟分析,分析三大需求,就是投資、消費、出口,這三大需求。這三大需求也叫拉動經濟增長的三架馬車,穩增長顯然是靠這三架馬車往前拉,不知道大家注沒注意,去年年底中央經濟工作會議在講這三架馬車的時候,每一架馬車給加了一個詞,給出口加了“要發揮出口對經濟增長的支撐作用”,給消費加了一個“要發揮消費對經濟增長拉動的基礎作用”,加了基礎,給投資加了一個“要發揮投資對經濟增長拉動的關鍵作用”。那個時候我就講過,我說把握2015年中國經濟,你就把握這三個詞,支撐、基礎、關鍵,什么意思呢?就是讓出口這架馬車得發揮支撐作用,什么叫支撐作用,就是讓這架馬車得往前拉,別往后拉,但是咱們現在,我是說這個出口形勢,現在比較嚴峻,咱們今年全年,總體設定目標同比增長6%,一季度是多少,也是6%,但是前面加個負,負6%,這是出口的支撐作用,我說出口有一個什么問題,不完全取決于我們,很重要的還取決于買什么東西,那些國家地區有沒有錢,你說他沒錢我們沒招,我們又不能學雷鋒不要錢。

我還是認為我們今年出口的這架馬車,我們經過努力,下半年我還是贊成商務部的觀點,我覺得經過努力,出口這架馬車還是能夠發揮支撐作用,還是能夠由負轉正。

消費是基礎作用,告訴我們什么呢?中國這么大一個國家,13億人,最根本的支撐經濟增長的基礎性的東西是在消費,所以我們還是要努力地扎扎實實地,我們去形成消費熱點,推動消費結構升級,在這方面下更大的氣力。投資是關鍵作用,曾經有人問我,怎么理解這個關鍵作用?我在一季度的時候分析經濟的時候我講,我說這個關鍵作用,什么叫關鍵作用呢,就像打牌似的,剛剛一季度,牌局剛開,別著急,總理手里還有不少牌沒出,特別是關鍵牌,什么關鍵,大王呢,還沒下來,投資你得把關鍵,你怎么想,一季度你慌什么神,我舉一個例子,鐵路投資,本來我們總理在兩會報告當中明確講,今年中國鐵路投資八千億,一季度是多少,審計長在這兒,880億,885億,一季度才干全年鐵路投資的1/10略高一點。

從這個角度來說,我覺得我們回過頭來,包括我們這么多年的實踐大家都可以看到,在穩增長上,投資是關鍵。穩增長這個政策跟蹤,我們更多的比如說我們要跟蹤投資,投資我剛才和審計長報告說這個事,中國投資不要批評我們過去過高的投資率,包括現在在投資上也有不同意見,但是總的來說應當講投資對中國經濟的發展做了重大貢獻,比如我們高鐵,我們這個高鐵,現在中國的高鐵世界第一,我們高速公路,80年代是零公里,現在總里程世界第二,但是我們什么問題呢?剛才跟審計長說,我們不是一聲嘆息嗎,我們這么好的高鐵,鐵道部長出事了,我們高速公路總里程世界第二,增速世界第一,但是恐怕交通廳長倒下的數量也是世界第一。為什么呢?我不好意思批評,原來審計署沒有這么大的力度,我在基層也工作過,我覺得我們現在確實是,我不好說,早一點像習主席抓全黨廉政,我們能挽救多少干部,還不是腐敗問題,投資不單單是政治上腐敗,導致黨風和社會風氣問題,很重要的是宏觀政策調控政策能不能得到預期的效果,這點非常重要,剛才審計長跟我們講,這次審計報告,我們到一個什么程度呢,比如說第一,已經做到了簡政放權,哪些該放的還沒放,要把它列進一個工作內容,我們這個投資項目,我們已經批準的哪些還沒有實施,還在那兒趴著,我覺得這點很重要。我現在在基層調研的時候,我經常接觸官員,大家就說投資投什么呢,沒項目,他就說沒項目,投什么,我就是想,我說其實當官的恐怕你看不出項目來,因為在市場經濟條件下,我始終講,真正的能夠發現項目和投資機遇的,就是企業家,企業家的本事就在這兒,企業家的本事就是他能夠看到市場需求,并且他能夠通過有組織的辦法去滿足這個需求,我是講我們現在要說是過剩的話,我們真是過剩,克強總理說中國政府潛力的減法換市場活力的加法,我有一次說,企業家就像軍犬似的,鼻子靈,真把繩子放開,到處走,人家肯定聞出很多地方來。我們不是企業家,所以簡政放權你一定得看到,剛才德華說一個錢的問題,這點我略微修正一下,現在在穩增長上不是錢的問題,是錢往哪里去的問題,是錢干什么的問題。上個月我到中關村科技園調研,我很受教育,3W咖啡,什么局面?那么多的不是80后,都是90后,像審計長,年輕有為的,就在那兒大家談那個地方。在中關村科技園我發現什么問題,不是人找錢,是錢找人,多少個天使基金在那兒,私募在那兒,就是找人。我覺得克強講的我們形成一種大眾創業、萬眾創新的局面,是我們中國經濟發展將來最重要的發動機。顯然我們現在在穩增長上還得靠投資,投資我覺得我們確實應當有全過程的審計跟蹤,而且這種審計跟蹤更重要的是兩個意義,我們可能有些人光看到反腐敗等等這套東西的意義,我覺得更重要能夠保證我們宏觀調控這個政策在全鏈條上能夠得以實施,能夠完成和實現我們預期的效果,這點很重要。我們投下去,原來我們講宏觀調控,大家知道現在還有一器,還有孵化器,我們研究,調控政策,第一,成本第一;第二,易操作;第三,還見效快;第四,負作用小。我覺得顯然需要我們審計方面發揮更大的作用。這次培勇同志,財經研究院和審計署的合作非常重要,它對于我們未來,我說大一點,我剛才在那兒思索,我們現在要發展和完善社會主義市場經濟的理論,恐怕應當把我們這種對于投資這種全鏈條的整個穩增長政策的跟蹤,應當是它能夠把它囊括在社會主義市場經濟建設理論和實踐的一個完善。現在我在調研過程當中,過去恐怕一個主要問題在投資上,亂作為有很多問題,確實還要解決一個不作為,我覺得我們寄希望于審計能在各個方面,在整個全鏈條上,為保證黨中央國務院的政策能夠起到一個良好效果的根本保證。我就講這么多,謝謝。

高培勇:謝謝姚總,我本人聽過姚總多次演講,我每次聽演講的時候,在聽之前都很期待,聽之后每次都陷入深深的思考當中財經院同志都知道我,我本人對演講還有點自信,但是姚總是我所從內心當中,所欽佩的為數不多的演講者之一,我總在思考一個問題,為什么一個很普通的問題到了姚總的嘴里頭說出來就如此的生動活潑,而且直中靶心,不管什么內容,到他那兒一下抓住根本的東西,今天已經有好幾個這樣的例子,我很鄭重地向姚總提出邀請,我給財經院同志們做過如何做好學術演講的這樣一個講座,我想您再給我們講一次,給我們年輕同志講一次,讓我們能像您一樣,大家支持這件事,我們約個時間,謝謝。

接下來我們有請蘇明所長為我們做演講。

蘇明:各位領導、專家,大家上午好,今天非常高興來參加這次會議,上面幾位領導專家演講非常好,聽了以后非常受啟發,時間已經很緊,我借此機會講三點看法。

財政部財政科學研究所副所長、研究員 蘇明

第一點看法,對審計署,從去年第一季度開始,到現在不斷地在做,穩增長跟蹤審計的項目,給予充分的肯定,今天審計長,還有郝司長,財經研究院的專家,剛才都做了比較全面的介紹,題目叫穩增長政策跟蹤審計,題目很長,包括五個方面,當前我們國家的經濟形勢非常嚴峻,我們的增長壓力還是非常大的,特別結構調整的壓力更大,特別是我們現在的環境形勢,在中國歷史上非常嚴峻的時期,我們保障民生的壓力非常大,中國老齡化的社會,應該說十年前就到了,制度供給,特別是錢不夠,我們的社保、養老金、收不抵支,為什么賬面上表現有結余,在收不抵支的情況下,國家大量投入,我們還有大量的弱勢群體,農村貧困人口,到現在為止還有8千萬,總理公布的數據,超過兩個億。中國我們發展到現在,到了現在的發展階段,我們的增長,我們的結構,我們的民生,中國下一步走出去,“一帶一路”,我們面臨的風險,面臨的情況,都是過去沒有遇到過的,我們的實力在提高,我們面臨的風險在加大,在這種情況下,我們的改革,我們的政策創新,我們在不斷地推出,在這種情況下,到底我們的改革,我們的政策,我們做得怎么樣,宏觀調控的作用發揮得怎么樣,我們需要一些手段進行評估,進行評價。

在這么一個大的背景下,對袁審計長,對你們從去年開始做的跟蹤審計,我感覺也給予充分的肯定,這是我的第一點想法。

第二點想法,我也借此機會,對審計的定位,對審計的功能,很簡要地講點看法。剛才審計署幾位領導在講的過程當中,都講得非常好,特別是德華研究員第二個演講,大部分時間是在講審計的定位,我理解審計的定位能不能這么講,中國改革,十八屆三中全會全面深化改革,改革的目標講得非常明確,改革目標大的改革兩條,就是我們要實現國家治理能力的現代化,實現國家治理的現代化,同時我們構建社會的四大經濟新的體制,大的目標兩條。第一個目標,國家治理能力的現代化,在歷史上沒有這么提過,我非常贊成,我們的治理能力確實要改革,要創新,要現代化。

在這么一個大的定位下,這是我們總體改革的目標。我們的審計和國家治理是什么關系,我理解審計應該說它是國家治理的一個非常重要的工具,這是我的一個看法。很多部門,很多政策,跟國家治理也有密切的關系,比如說財政,財政也是國家治理的工具,金融是不是?金融恐怕也是國家治理的工具。國家治理需要各個方面共同努力,簡單地講從最高的定位,審計是國家治理的一個非常重要的工具,這個看法,看看這個表述對不對。

在這個大的定位下,審計怎么樣來發揮好對國家治理的這么一個支撐,一個作用,我理解至少要做兩件事情,第一,審計要把監督的事情做好,通過監督,通過社會各個方面,特別是把財政資金,把國有企業,把非常重要經濟活動的真實性、活法性,把這些事情通過我們常規的工作,常規的審計來做好,來發揮我們的結構作用,我認為這是我們審計在國家治理下,這是最基本的、最重要的事情,監督作用,這是我們最基本、最重要的事情。

第二個作用,我理解就是今天會議討論的主題,我們審計在國家治理下怎么樣發揮我們的作用,我們要為宏觀調控做點事情。因為我們現在要改革,要出臺大量的政策,我們審計要做點什么,通過我們今天講的若干方面,我們不到一年的時間,我們抓了五個重點,通過這些審計,我們要為宏觀調控做點事情。這是我的第二個觀點,看看對不對,審計最重要的職能是兩個方面,第一方面,監督職能,第二方面發揮它的調控的作用。

第三點看法,對審計下一步穩增長若干方面的跟蹤審計,我提點建議,對我們前面的工作要給予充分肯定,做得非常好,審計長、郝司長剛才講的非常好,特別審計長,特別郝司長,從四個方面對跟蹤審計,講得非常透,我們做了什么,當前面臨的困難是什么,最后還有下一步審計,從四個方面角度談了改革意見,我聽了以后非常受啟發。

我對我們下一步穩增長跟蹤審計,我想得不成熟,我提三點建議:

第一點,動態優化,穩增長的審計是一件新的事情,中國宏觀調控針對我們現在的總體的經濟形勢,我們的政策改革,我們也在不斷地優化我們的跟蹤審計,恐怕也要與時俱進,要動態優化。現在五個方面,下一步非常有可能有新的情況,要結合新的情況要優化,現在五個方面,下一步可能是六個方面或者四個方面,要不斷做出調整,郝司長已經提了這個環節,我非常贊成。

第二個環節,我建議要抓重點,為什么提到這個看法,因為對審計我有一定的了解,通過各個渠道,通過審計,應該有很多接觸,審計我理解你們的工作,至少包括三個方面,第一,常規審計,基本的一些事情審計,雷打不動,按照法律去做,最重要的審計是把財政的情況搞清楚,財政資金做的怎么樣,全社會各個部門,各個單位對財政資金使用的怎么樣,錢收得怎么樣,中央包括地方政府做得怎么樣,我理解對政府對財政的審計,這是我理解,這是我們審計最基本的常規的審計。

第二個方面,我叫做專項審計,我特別注意到審計署若干年近十年特別近五年做了大量的專項審計這些事情做得非常好,對社會保障的審計,去年對土地,社會叫土地財政,不知道你們規范的叫什么,財政叫土地出讓收入的審計,不管叫什么,意思都一樣的,類似這些事情,審計署做了大量大量的工作,這些做得非常好,所以剛才姚總提到,社會各個方面,包括人大代表對審計署打分第一,我是非常贊成,你們做了大量大量的工作,老百姓非常高興。

第三方面,審計署結合國家形勢的變化,結合改革政策,重大的變化,我們不斷出臺一些新的一些審計,我想說審計工作,當前和未來面臨的工作是大量的,常規的、專項的、穩增長的,這個事情是大量的,穩增長剛才講大的方面五個方面,每一個方面下面還有很多,我注意到郝司長講政策,政策下面還有五個政策,“一帶一路”、長江經濟帶等還有很多。在一個時期,要抓重點,特別是今天討論的主題,穩增長這是新的事情,剛才我們司長、審計長也提到,很多都在探索的過程當中,政策改革在探索,我們審計也在探索,在一個時期我想說可能不宜面鋪得太寬,我們要抓重點,重點突出,成果有可能深化,對領導對宏觀,對于全社會影響可能更大。如果一個時期鋪得太寬,你平時的工作再加上五個方面,五個方面還有很多方面,面太寬以后,有可能有的方面就弱化了。我概念性地提一個建議,要動態優化,要抓住重點,這是第二點想法。

最后一個建議,我們就穩增長五個方面的審計而言,我們結合我們的工作實踐,結合理論各方面,特別是高院長提的大量的理論支撐還有社會其他方面支撐的基礎上,我們除了發現問題,審計我們還要看到背后的一些深層次的原因在哪里,看到了問題,這個問題可能你看到了,社會其他方面也看到了,我們要想辦法深挖背后的原因在哪里。舉一個例子,比如我們審計方面,跟蹤審計,大家提到財政資金,現在財政很緊張,同時財政上有大量的沉淀的資金,中央各個部門、各個單位,地方政府、相關的部門,大量的沉淀資金沒花出去,財政資金沒花出去,基金沒花出去,土地財政的錢沒花出去,彩票的錢沒花出去,到底問題在哪里,我感覺要深挖,我自己感覺至少有一點,我們全社會,我們的管理水平我們需要提高,我們為什么結余那么多呢,一方面財政的錢不夠,我們的增長,我們的結構調整我們改善民生需要投入,財政在緊張的條件下,我們安排了資金,但是錢又在沉淀,為什么沉淀?原因很多,我想至少有一條,我們的管理比較粗,特別是我們預算編制,我們很多方面做事情馬馬虎虎,我們相關的部門、相關的領導、相關具體的工作人員,我們在預算編制的時候就比較粗化,我們很多人做事情認真的程度不夠,馬馬虎虎。從制度層面來講,就是預算編制,科學的程度,細化的程度不太夠,將來有了新的要求,有了新的法律,這個錢可能就花不出去,我舉例,我的建議是審計長、郝司長,在我們穩增長,不管審計多少,在審計的過程當中,我們一方面要看到問題,同時要深挖原因,要看到原因,這樣的話我們提出的政策建議,提出的改革創新,針對性可能更強。

高培勇:如果要我給蘇所長的演講加一個標題的話,我想把他命名為一個財政學者眼中的跟蹤審計,他對跟蹤審計并不陌生,而且是非常熟悉的,來自審計部門的同志能想起審計系統碩士生的培訓教材,財政理論研究就是由蘇所長主編的,他今天提了很多建議,包括動態優化,包括抓住重點等等,都是有針對性的,會有實際效果的。接下來我們有請郭克莎主任,大家歡迎。

郭克莎:尊敬的袁審計長、各位領導和各位來賓,剛才聽了兩個多小時,很受啟發,也是一個學習的過程,從兩位領導,張江副院長和審計長兩位領導的講話,到兩個報告,一個政策性的報告,一個學術性的報告,還有兩位專家的發言,都很精彩,可以說我也受到很多啟發,學了很多東西。對今天的題目,幾個關鍵詞,比如說穩增長,穩增長政策,穩增長的跟蹤審計,對前面兩個關鍵詞我相對比較熟悉,但是對后邊這個,我是來學習的。剛才也學了一些,有點啟發,想了想,我講一個看法,一點認識。看法就是對穩增長和政策的看法,第二個就是對穩增長政策跟蹤審計的一點認識。

中國社科院經濟政策研究中心主任、研究員 郭克莎

穩增長很重要,現在全社會都看得很清楚了,差不多跟股市一樣重要了,這兩天股市引起特別的關注,克強總理一到歐洲就發表一個觀點,兩句話,第一句話,我們有信心實現今年7%的增長目標,第二句話未來十年我們有能力保持中高速增長,我個人理解這里邊有幾層含義,也有一個暗含的前提,哪幾層含義?第一,信心,表明中央有信心穩住增長,也鼓勵社會增強市場的信心。第二,表明我們有發展潛力,我們有回旋余地,我們中長期仍然能夠保持中長期的速度。第三,表明我們有政策空間,我們的政策就像剛才姚總說的,我們不但大王沒出,大小王還拿手里了,還有個炸,最高的炸,政策有空間。我們有能力跟國際開展更高的合作,增長速度在往下掉,過兩年達沃斯論壇邀請你,印度就不要輕你中國了,也是從實際出發的。

在這幾層含義里邊有一個暗含的前提,什么前提,就是穩增長,因為經濟數據不好看,社會上的擔憂很多,懷疑也很多,認為你增長速度會不斷往下滑,不單今年滑,未來還滑,他講了兩個觀點,一個是今年,一個是未來十年,所以穩增長很重要,我相信未來還會繼續保持這個穩增長的基調。現在表面是短期,但是關系到中長期,關系到后邊緊跟著的一系列的中央政策能不能展開,比如調結構能不能展開,深化改革能不能有環境,防風險能不能防得住,這個系統性或者區域性風險,這個底線能不能守住,惠民生更是聯系在一起,姚總做了形象的比喻,我非常同意,我記得他以前最生動的比喻是批評一個政策,當時說1.6汽車排量,不夠的不能上長安街,他比喻小個子不能上長安街。剛才他做了很多比喻,對于我們不太懂經濟的人,是很有啟發性的。

我認為未來的宏觀政策,肯定會保持這個基調,比如積極地財政政策,松緊適度的貨幣政策會繼續保持。更關鍵的,我們會通過深化改革來加強增長的活力和動力,這是更根本的,就是簡政放權。在這種情況下,這一系列政策后邊很需要落實,今天兩個主題,一個是跟蹤審計,一個是政策評估,這兩年搞了一個督查,剛剛搞完一個,政策評估,請了第三方的,咱們審計署,當時前不久劉家義審計長開了一個會,對國企的審計我也參加了一下,嚴格來說,咱們審計應該是比較高的,嚴格來說,連國務院都可以審計的,不是說執行國務院的根據我們的法律來說,它是一個獨立的,相對獨立的機構。現在審計署非常注重給中央和國務院搞好服務,搞好這種政策的審計。

第二點認識是班門弄斧,不一定對,就是談一下這個政策審計,剛才說了,穩增長很重要,穩增長的政策很重要,緊跟著就是穩增長政策的跟蹤審計同樣很重要,剛才我聽了很多領導和專家的發言以后,我受到啟發,現在審計也面臨著一個重大轉變,以前審計,公共資金的使用,剛才高院長說了,就是一個錢擴大到事,現在范圍擴得很大,不單擴大到事,錢人,而且擴大到改革措施的落實,范圍很多。咱們審計署的工作就是面臨范圍擴大的轉變,還有重點的轉變,我認為非常重要,這個轉變可能不是短期,以前我們的審計更多的是面對經濟過熱的環境,動不動要查他的錢是不是使用得不對,亂作為,現在看來以后相當一段時期,這種審計不太會有了,我們再出現過熱的情況,我認為五年內看不見了,更多的是往下走壓力的加大,我剛才說了,為什么克強總理一出去就說這個,他的暗含前提就是我們增速下行壓力還是比較大的,剛才姚總說從五檔到四檔,當然最理想了,可是弄不好就轉三檔,弄不好就轉二檔,或者剛剛轉了四檔馬上轉三檔,然后很快又二檔,這也受不了,這個太快了。里邊有一個環境,還有預測問題,政策會有,審計有這個轉變,重點的轉變,穩增長相關的政策,包括宏觀的政策,包括結構的政策,包括改革的政策,可能都是新的一些審計內容。

還有什么重點轉變,原來主要是監管,我認為原來審計就是要監管,讓你使用好國家公共的資金,怎么投,怎么使用,現在以后可能光監管還不夠,還要有促進的作用,現在不要說是審計署了,就中央紀委,他原來專門管腐敗,現在也管不作為,這就是促進,也就是說我們的制度,包括中央的一些政策,有個核心內容,就是我們以經濟建設為中心,反腐敗等等一些東西最終也跟這個東西是不矛盾的。除了監管之外,還有一個促進,我認為剛才審計署郝司長的報告講得非常好,里面幾個方面已經包括在里邊了,就是促進的內容甚至多過監管的內容,要促進政策的落實,促進資金執行有效使用,要花出去,現在主要管流量,現在管存量,要盤活,盤活就是讓你花出去。還有一個轉變,原來由發現問題向提出建議轉變,原來你可能最多的,就是發現問題,找出原因,然后讓你改,現在應該說提得更高了,你應該向國務院,向黨中央提出你審計以后新的思路,從這個問題上看得更高,看到下一步比如說這個月資金為什么使用不出去,盤活資金量萬來億,為什么老盤活不活,肯定是有問題,有原因,那么思路在哪里,也許你就發現了,你提的建議也許就能夠開拓中央領導、國務院領導決策的一個視野或者一個范圍。

我認為非常重要,在審計過程中,你能夠找到一些原因,從原因里邊找到新的思路,這個可能是其他部門做不到的,包括發改委、財政部,他們從正面去看,沒看到,從反面,從審計過程中,能提出更好的政策建議,我認為這個非常重要。時間關系,因為我講審計,我實在是不敢多講,怕講錯,也許已經錯了,那么就請審計署的領導和同行批評指正,我就講這些,謝謝大家。

高培勇:剛才我在介紹郭克莎身份的時候,用的是中國社會科學院經濟政策研究中心,我想說中國社科院經濟政策研究中心還有另外一個名稱叫中國社科院財經戰略研究院,我們是一套人馬,兩塊牌子,這個研究中心是中國社科院專門成立的服務于國務院領導經濟決策的那么一個研究機構,它的運行機制有很多特殊性,比如說我們實行雙理事長制、雙主任制,中國經濟政策研究中心的理事長是中國社科院的院長王偉光和國務院研究室主任寧吉喆,研究中心的主任一個是我本人,再一個是郭克莎研究員,我想從這樣一個運行機制和它的組建的這種初衷來看,郭克莎主任剛才的演講是富有權威性的。

接下來我們有請莊健先生。

莊健:非常高興,作為最后一個演講者,有兩方面,第一個好處是聽了各位專家的演講,受益匪淺,學習了很多東西,但是另一方面,壓力也比較大,前面講的可能不能重復了,講點新的東西,因為對審計方面確實了解不多,今天是非常好的機會,借這個機會我想把我的思考跟大家做一些分享。

首先,談一下個人對審計和宏觀經濟調控的關系,我覺得對中國經濟的理解,可以從系統論和控制論角度重新思考,所謂控制論,對宏觀經濟整個的運行,有幾個大塊的思考,幾個大塊的組成,很重要的是目標的確定,有了目標之后,宏觀調控、宏觀的決策就開始做粗,經濟系統運行,最后結果,對這個結果怎么看,怎么來觀察,最后反饋,然后最后再回到目標的決策,這整個是一個閉環系統,有這個系統,對當初做的決策,目標的設定,可能就有一個機會進行修正,目標達到的方向,這個審計從事后對結果的反映,最后到決策過程的反饋,取得非常重要的作用,從這點來看,可能統計部門也有起到相應的作用,姚總是發言人,我本人在統計局工作了很多年,在這方面可能有很多共同點。

這也涉及到目標的確定問題,目標有長期目標,有短期目標,今天研討是對中國的宏觀經濟,特別是增長的一些看法。大家都知道中國經濟增長經過30多年的發展,現在存在很多問題,首先一個就是經濟增長的目標是不是下臺階了,也就是說現在經濟運行的新常態,究竟是什么狀況,有很多的討論。長期來看,中國經濟目前是不是已經到了7%甚至以下,這是非常大的爭論。我談的第二個方面,對中國經濟增長一些個人的看法,從生產函數角度,很多討論,長期以來中國是比較多的依靠資金的投入,資本的投入,勞動力的投入,對所謂的科學進步這方面,可能是重視不夠,下一個階段,我們在這方面尋找新的動力,可能就是關鍵了,沒有這方面持續的投入,沒有這些方面的貢獻,再單純依靠資金的投入,勞動力的投入,在未來的中國經濟當中可能壓力會越來越大。

從三大需求來看,剛才汪主任也都談到這個問題,究竟怎么看,三大塊,投資、消費、出口,投資和出口現在面臨很大的壓力,很大的問題,出口確實是國際形勢來決定中國可以作為的空間是有限的,消費是個慢變量,是長期變量,從長期的角度,長期的經濟增長目標也要去考慮消費,如何來拉動經濟增長。但是短期今年、明年,投資起的關鍵作用,投資里邊也要看幾大部分,一般來說投資包括了基建投資、制造業投資、房地產投資,大家都看得很清楚,全球金融危機以來中央政府出臺了很多措施,在基建投資方面加大了力度,房地產相應地也得到了非常大的支持,發展也非常快。現在問題的關鍵,我個人覺得,中國的制造業怎么來看,中國的制造業經過那么多年的發展,現在面臨一個非常大的轉折時期,很多制造業都是出現了產能過剩的問題,對產能過剩又怎么看,我覺得這個實際上是下一階段中國能不能跨越中等收入陷阱,能不能確立新常態,有非常關鍵的因素。我也注意到政府也出臺關于制造業的2025的規劃,中國是個制造業大國,不是制造業強國,實現中國經濟的快速發展,我覺得對制造業還要予以非常充分的重視。這方面我覺得審計宏觀調控等等方面,對這方面也要加大一些力度,如何來看中國制造業下一步的發展,如何來真正解決產能過剩背后的深層次問題,因為產能過剩很多國家也是存在的,普遍存在,市場經濟的一個經常碰到的情況,但為什么中國出現得那么嚴重,時間又那么長,背后有很多體制方面的原因需要去深挖。由于時間關系,我很簡要談這兩方面的問題,謝謝各位。

高培勇:謝謝莊健先生,在中國研究任何問題,離不開國際視角,因為中國經濟的發展離不開世界,是一個理由,另外一個很重要的判斷是,中國本身就是世界經濟的一個重要組成部分,離開了中國經濟這個世界的經濟就是一個不完整的,它是在相互影響的作用條件下推動的一個經濟影響和經濟效益。莊健先生從亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟學家的角度,以這樣一個視角來解讀穩增長政策的跟蹤審計,我想他給我們提供了認識穩增長政策的跟蹤審計的另外一層意義。

接下來我們留一點時間,看看媒體對今天的主題報告,對于今天專家的發言有哪些問題,咱們提一到兩個問題,有沒有?

媒體:關于前景,想問袁審計長,關于前兩天審計點名的事情,這個點名的考量標準是什么,以后會不會成為常態,有沒有可能全部點名?第二個想問一下姚景源姚總。

袁野:我個人認為,審計點名已經早就是常態了,在我們那么多年的審計報告里面,對審計所發現的問題,不管是單位的,還有我們審計在履行職責過程中涉及到的一些個人的重大違法違紀的線索,每年都是向社會公告的,我覺得這個早就是這樣,而且也會是一種常態,我相信對任務的公開,這方面力度還會加大。

媒體:我還有一個問題想問一下姚總,您提到投資不作為的行為,您能不能跟我們分享一下您了解到的投資不作為的情況,包括您認為主要的原因還有可能的解決措施。

姚景源:投資是這樣,這也是過去的一個問題,我們投資過去更多的體現為政府行為,我一直講,我說我們投資在今后我們要做到根本性轉變,過去更多是地方政府是主體,我們一定要轉到企業是主體,這樣一旦我們把它轉到企業是主體,我們會解決很多問題,因為這種轉變本身又是符合十八屆三中全會,我們在改革上要發揮市場配置資源的決定性作用,但是我們畢竟現在是過渡期,現在過渡期在什么狀態呢?一方面我們舊的支撐中國經濟增長的動力是在衰減,而我們新的支撐整個經濟增長的動力目前提升的速度我覺得還不理想,我們舊的經濟管理的方式也是在發生轉變,但是我們新的增長方式,管理經濟的方式也還沒有一個很快就能夠完善的,現在是這樣一種狀態。比如說我一直強調我們要大幅度去削減行政審批,應當說本屆政府到現在在取消行政審批方面做了很多工作,比如說一個商務制度審批,一下子喚起大眾創業、萬眾創新的局面,問題是我們下放的這些行政審批現在我們不少還含金量不高,那些含金量高的還不愿往下放,所以我覺得在這個問題上還是有硬骨頭,需要我們去啃。第二個,我講我贊成取消不贊成下放,取消行政審批盡量不下放,有些行政審批能取消就取消,取消不了別放,放到地方有時還不如留在中央,我在地方當過市長,我一把手,我還不知道什么局面,最后弄得縣長都了不得了,不比中央干。

現在不作為,我覺得是這樣的,一個是我們現在那些干部不再適應新的管理方式了,我們一改革,他不適應,他就在這方面顯然作為受到約束。還有一些其他問題,現在覺得多一事不如少一事,也有很多復雜的問題,我覺得我們現在還是要把大家的思想統一到黨中央國務院的部署上來,我們在目前應當說穩增長是我們必保的一項任務,這項任務對全黨來講大家都得把它放在重要位置,只有我們把增長穩住,結構調整包括其他一系列的調整,都要以這個為基礎,在目前新舊體制交換,在改革不斷推進當中,我們政府還是要積極地有所作為,我們強調發揮市場配置資源的決定性作用,我們同時還是強調我們政府,我們還是要敢于擔當,敢于不斷去推動我們整個經濟的穩增長和發展。

高培勇:還可以再提一個問題。沒有的話我做一個小結,會議從9點半開始,到現在將近三個小時,現在12點不到10分,我說小結,來不及征求大家意見,我談自己的體會,我總的感覺,剛一開始我對穩增長政策跟蹤審計,如果說我是處于一無所知,或略有所知狀態的話,這將近三個小時的會議走下來,給我們還原了穩增長政策跟蹤審計的一個全景圖,我們終于知道而且能夠比較清晰地知道什么是穩增長政策的跟蹤審計,我相信很多人當進到學術報告廳的時候,并不對此有特別清晰的概念,這是一個很好的開端。我們終于知道穩增長政策的跟蹤審計十分重要,為什么重要?

首先是剛才郭克莎主任講,穩增長很重要,穩增長是中國處于新常態經濟背景條件下的第一要務,改革離不開穩增長,調結構離不開穩增長,惠民生離不開穩增長,什么東西都離不開穩增長,姚總告訴我們穩增長,他有一個最經典的解釋,就是五檔和四檔,怎么保證五檔就換到四檔,不換到三檔二檔甚至一檔,你說得靠什么?靠穩增長的政策,穩增長政策得有抓手,傳統意義的抓手很多不存在了,而且失效了,或者打折扣了,就得有新的可以發揮原有作用或者很大程度上發揮原有作用的這種新的抓手,現在看來跟蹤審計就是一個非常重要的抓手,也正因為如此,在國務院有關文件當中明確說,跟蹤審計是穩增長政策的督察員,這是一個非常重要的作用,我們已經看到穩增長政策的跟蹤審計真的是十分重要的,它是中國的宏觀調控體系當中不可或缺的一個組成部分,解讀中國的宏觀經濟政策,今后恐怕離不開跟蹤審計這樣一個新的線索,過去我們習慣于從投資角度解讀宏觀經濟,從消費角度,從出口角度,從總需求、總供給的平衡角度解讀中國宏觀經濟,現在看來跟蹤審計也是一個非常重要的視角,我們要習慣于并且逐步地善于用這樣一個新的視角來做我們的宏觀經濟分析,我想這是一個非常重要的體會。

第二個體會,穩增長政策的跟蹤審計,我想會越來越重要,不僅是今天重要,而且長久重要,因為中國已經進入到國家治理現代化的一個新時期,講國家治理就必須講審計是國家治理的基石和重要保障,沒有基石和重要保障的國家,治理體系和國家治理能力肯定談不到現代化,在新的時代背景下,審計當時責無旁貸履行新的使命,發揮新的作用,黨中央和國務院一系列重大決策部署,能不能落到實處,能不能接上地氣,一個很重要的憑借和抓手,就是跟蹤審計,所以我們得認識到這條,得加強對有關穩增長政策跟蹤審計的研究,這是財經院,我想也是所有的以國家智庫為功能定位的研究機構所必須履行的使命和應當發揮的作用。

第三,今天穩增長政策跟蹤審計專家論壇,起碼在中國的歷史上,起碼在中國境內是第一次,算是開了一個頭,這樣的會我們得不斷地開下去,當然圍繞著這樣一個主題的研究,要持續地進行下去,如果說大家以往對穩增長的跟蹤審計還不十分熟悉,還相對陌生的話,我想隨著時間的推移,特別是中國穩增長政策措施的逐步落實,我們會熟悉起來,而且把它當做一個智庫研究的一個新領域、一個新課題、一個新方向投入更多的精力,也讓我們大家一起為之努力,謝謝大家今天蒞臨財經院參加論壇,謝謝大家的參與,謝謝。

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