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薛力:南海問題或轉入“退燒”階段

發布時間: 2015-07-01 15:05:41    來源: 中國社科院世經政所國際金融研究中心    作者: 薛力    責任編輯: 戴麗麗

  奧巴馬6月1日在白宮會見東南亞國家青年領袖時表態稱,中國對南海的一些主權主張可能是合法的。此前在新加坡香格里拉對話會上,中美雙方亦未如外界預測的那樣激烈交鋒。美防長卡特(以及參議員麥凱恩)在香會上的發言,被評論為“比較柔和與平衡”,除了繼續在夏威夷說過的一套外,他也提到多國都在南海制造“新的事實”,主張推進中美兩軍關系。盡管菲律賓總統訪日期間仍就南海爭端喋喋不休,但鑒于6月底中美戰略與經濟對話將舉行,爾后是9月習近平國事訪美,說南海爭端已經轉入“退燒”階段,或許并不為過。

  應該看到,此前數月南海爭端的升溫,背后有中美海洋政策演變的影子,可視為雙方在政策調整期的一種磨合。盡管雙方在南海擦槍走火的可能性很小,中國也應趁著南海問題階段性“退燒”,加速推進南海新戰略的落實。

  不同政策軌跡的相遇

  2012年以來,中美兩國在應對南海問題上遵循不同的政策軌跡。 就中國而言,表現為從強力反擊(2012年實際控制黃巖島,并成立了地級三沙市)到主動調控(2014年5~7月的981西沙中建南開鉆事件)再到低調務實(默默在南沙填海造陸)的變化;針對“南海爭端國際化”采取的新策略是“以有限的地區化來阻斷無限的全球化”,同時堅決反對區域外大國介入;操作上傾向于淡化南海問題,但除了積極利用雙邊途徑外,在利用多邊框架上效果尚不明顯。

  就美國而言,表現為從“反應性應對”變成“主動應對”,從幕后走向幕前,從溫和走向強硬,從“主要導演”變成“總導演兼主演”;除了利用中美雙邊途徑外,也積極利用香格里拉對話等多邊途徑,操作上強行介入的味道越來越濃。

  美國當然知道,中國迄今為止并沒有影響各國商船在南海的航行自由,也清楚中國正在調整立場,對專屬經濟區內的軍事活動持更加開放的態度(最近一個典型例子是中俄在地中海的聯合軍演)。但“崛起國謀求改變現狀”是歷史常態,美國作為“現狀”的管理者與主要受益方之一,希望在南海問題上有關當事方能夠“建章立制”自我約束。美國雖然沒有加入《聯合國海洋法公約》,但卻標榜自己是按照國際法行事的。2009年以后,“以國際法特別是《聯合國海洋法公約》為依據,和平解決南海爭端”已成東盟聲索國的共同主張,中國則主張除了國際法,還要考慮“歷史性權利”。如何對“歷史性權利”的具體內涵做出清晰的說明,已經成為觀察中國未來相關政策走向的一大窗口。

  在南海應對之策上,2014年5月之前,美國總體上屬于“不直接出面、私下調和”,公開表態依然是“不持立場”。黃巖島事件就是典型例子。但在2014年981鉆井事件后,美國從幕后轉向前臺,并在香格里拉年度對話中直接點了中國的名。針對中國在南沙的造島行為(較小程度上還包括擴建西沙主島永興島),美國似乎擔心中國接下來將采取一系列行動強化南海主張,如建立防空識別區,圍繞島礁提出200海里專屬經濟區主張,等等。

  在意識到單靠私下勸阻難以見效后,美國開始采取其他行動并逐漸加大力度:國際方面,促請印度、日本、東盟、七國集團、歐盟甚至韓國等出面發聲;國內方面,由不同級別、不同部門的官員表態,要求中國停止所謂“改變現狀”的行為。2015年春天,這方面運作的力度明顯增加,典型例子是,在國務卿克里訪華前夕,派遣瀕海戰斗艦“沃斯堡號”5月11日進入越南控制的南威島附近“國際水域”,并放出風聲說要派遣軍艦與飛機進入中國控制的南沙島礁周圍12海里范圍。國防部長卡特5月27日在夏威夷參加太平洋司令部司令哈里斯就職典禮時,態度強硬地表示,中國應該立即、永久地停止在南沙的島礁建設,還聲稱美國(軍艦和軍機)可以在國際法允許的任何地方飛越、航行。

  這些行動使得人們普遍預測,中美將在3天的香格里拉對話會上爭得不可開交。然而,香會并非如一些媒體所渲染的那樣劍拔弩張,而是總體平和、富有建設性。這或許意味著,中美不同南海政策軌跡的相遇,到了一個各自的轉折點。

  外界不要誤解誤判

  2014年,美國在南海問題上從幕后轉向臺前并公開點中國的名,但在中國造島修機場問題上沒有大做文章。2015年后,以奧巴馬訪問印度時雙方發表的聯合聲明為標志,美國才開始在造島修機場問題上做文章。對此,中國多次回應稱這是自己主權范圍內的事,類似行為其他聲索國早就做了,美國應該多做有利于南海和平與穩定的事情而不宜“拉偏架”,條件成熟后其他國家也可以利用這些島礁上的設施開展人道主義救援和減災合作。針對克里強調中國造島的速度與規模、呼吁中國“降低緊張局勢”的表述,王毅外長的回應是:有分歧不要緊,但不要誤解誤判。

  應該說,中國在南海的填海造陸行為,與菲律賓、馬來西亞、越南的類似做法并無本質上的區別,而且做到了盡量低調行事。中國同時大力強化與東盟國家的政治、經濟、文化合作。2015年被確定為中國-東盟海洋合作年,中國還將與馬來西亞進行聯合軍演。從2014年8月提出“雙軌思路”,到2015年4月在中越聯合聲明中重申愿意在協商一致基礎上早日達成“南海行為準則”,顯示新一屆中國政府清楚意識到,南海問題是中國與東盟關系中的短板,是東盟最為關心的地區安全議題。為了推進國家復興進程、把東南亞建設成21世紀海上絲綢之路的樞紐地區,中國有必要推出包容性、靈活性更強的南海新戰略。

  問題是,即便中國下決心調整南海戰略,也需要相關國家做出善意的回應,因此很難馬上體現為一方政策應對上的大幅調整。這是一個復雜的博弈過程,出現階段性的反復也是正常的。
東盟大多數成員國擔心所謂“南海防空識別區”的建立會加劇地區緊張,但這更多是媒體所營造的一種“敵意”。王毅外長所說的不要誤解誤判,就是在告訴外界:不要錯誤地判斷中國的造島,以為中國接下來就要采取其他措施。針對最近有人炒作“南海防空識別區”問題,解放軍副總參謀長孫建國5月31日在新加坡表示,中國政府和軍隊從來沒有說過即將劃設南海防空識別區,要不要劃設防空識別區取決于我們的空中安全是否受到威脅、受到威脅的程度以及各方面綜合考慮,當前南海總體局勢是穩定的,有一些人炒作這些問題是沒有根據的。

  那么,美國是否會派遣軍艦或軍機進入中國控制的南海島礁12海里范圍內?偶一為之是可能的,但常規化操作不大可能。因為,這與“進入中國本土沿岸的領海”無異,屬于赤裸裸的戰爭挑釁行為,意味著把中國逼到了墻角。南海島礁不是夏威夷或關島,在美國國家利益中的位置,還沒有重要到值得美國為此而挑起戰爭的地步。擦槍走火的可能性不能排除,但不高。美國海軍為了捍衛其所謂的航行自由,制定了一系列措施,其中名為“航行自由行動”(FONOP)的測試方式值得關注,但執行這種行動需要總統領導的國家安全委員會批準,因此,從B-52轟炸機對東海防空識別區的測試,到“沃斯堡號”在南威島附近的行動,都帶有精心設計的痕跡。再以不久前P-8A偵察機從中方控制的3個南沙島礁附近水域飛過為例,雖然高調帶上了CNN記者隨機報道,但錄音表明,對于中方的8次警告,美方的回應是,自己在國際水域;另外,飛行的高度為4500米,相片顯示也不是從島礁正上方拍的。五角大樓發言人沃倫事后也承認,進入12海里水域及其上空“這可能是下一步要采取的動作”。問題是,真做做試試?

  對于預防意外事故的發生,中美雙方都非常重視,經過十多年的磋商,雙方已經建立起一套比較有效的防范措施,把發生事故的可能性降到最低。兩次世界大戰都說明,大國在國際體系中的地位與作用不同于中小國家,發生大規模沖突的后果難以預測。因此,大國通常會盡最大可能避免直接沖突。冷戰時期代理人戰爭頻頻發生,但美蘇之間則沒有發生戰爭。中美作為全球經濟體的前兩位,高度相互依存,發生大規模沖突可能性不大,需要警惕的是第三方挑起的短時意外事件。

  中國應對挑戰的建議

  美國以“總導演兼主演”的身份強行介入南海爭端,促使區域外大國紛紛加大力度介入南海爭端。中國現有的應對措施似乎還沒有實現“以區域化防范全球化”的目標,那么,接下來中國應該怎么辦?

  美國作為唯一的超級大國,國際治理經驗豐富而老到,不缺“惡心”中國的手段,如設置議程、引導輿論、調動盟國、支持國際組織(如東盟)等,但自外于諸多國際法約束的它,無權“命令”中國停止建島行為;中國也不大可能因為外來壓力而停止造島,這既是外交傳統使然也是大國特征之一。王毅外長5月中旬已經對克里明確表態,中方捍衛國家主權和領土完整的意志堅如磐石,不可動搖。

  與此同時,考慮到目前南海問題的挑戰,很難一下子找到完美的解決方案,筆者認為值得做一些嘗試。譬如,公布中國版的南海爭端解決路線圖,建議若干個時間節點以推進爭端解決進程;又如,坦承南海問題的復雜性,不具有一步到位的解決方案,作為最大的南海聲索國,為了推進中國-東盟命運共同體建設,愿意分步驟清晰化自己的南海主張。此外,考慮到大規模建島行動對東盟聲索國可能造成的影響,中國可以適當公開建島規模、用途等信息,并建議其他聲索國采取類似措施。

  如果上述建議值得考慮,那么接下來的南海問題“退燒”階段,或是中國采取適當行動的時間窗口。


  (樊吉社研究員、林民旺博士對本文亦有貢獻; 薛力:中國社會科學院國際戰略研究室主任,南海問題專家)

評 論

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